Они идут. Сотни тысяч людей, спасающихся от американских бомбардировок, от неистовства фундаменталистов, от возможных терактов и ужасов гражданской войны. Они идут горными и лесными тропами, скрючившись, трясутся в рефрижераторах, вагонах и грузовиках. Старики, женщины и дети, их мужья и отцы, талибские боевики и террористы. Сколько их? Кто из них кто? Куда направляются? Когда и какой величины волна беженцев и нелегальных мигрантов докатится до наших границ? И достаточно ли у нас «волнорезов», чтобы смягчить удар?
По прогнозам экспертов украинских Погранвойск, приток афганских беженцев к рубежам Украины можно ожидать примерно через десять дней после начала бомбардировок Афганистана. Это середина будущей недели... Их количество точно не берется прогнозировать никто.
Так все-таки сколько?
Выступая на этой неделе перед депутатами Верховной Рады, глава оборонного ведомства Украины Александр Кузьмук заявил, что наплыв беженцев из Афганистана, который уже достигает масштабов региональной катастрофы, может стать реальной угрозой для национальной безопасности Украины. Министр отметил, что в условиях прозрачности границ Украины и России и отсутствия визового режима со стороны Центральной Азии создаются благоприятные условия для резкого возрастания неконтролируемой миграции.
Нужно заметить, что выступление министра обороны, по-видимому, желавшего отвлечь внимание общественности от попадающих не в те цели ракет, у его коллег из смежных силовых и других ведомств, непосредственно занимающихся проблемами миграции, вызвало немало негодования. Они вовсе не склонны так драматизировать ситуацию. По данным пограничников и Департамента по делам национальностей и миграции, на сегодняшний день заметного увеличения потока беженцев и нелегальных мигрантов в Украину нет.
Наиболее оптимистичны и уверены в своих силах пограничники. Начальник управления правового обеспечения Госкомграницы Украины Виктор Чумак в интервью «ЗН» высказал предположение, что и в дальнейшем ситуация вряд ли изменится настолько кардинально, как это предсказывают некоторые политики и средства массовой информации. Волны беженцев, считает Виктор Васильевич, подобно кругам на воде от брошенного камня, будут тем слабее, чем дальше от зоны конфликта находится страна транзита или страна назначения. Во-первых, обычно «военные беженцы» оседают в соседних с «конфликтной» страной государствах, чтобы иметь возможность как можно быстрее вернуться на родину, как только там стабилизируется ситуация. Во-вторых чтобы добраться до Украины, афганским беженцам придется преодолеть как минимум четыре границы, так что многие из них «осядут» в среднеазиатских республиках или России. Кроме того, усиление режимных мероприятий в странах, прилегающих к зоне конфликта, вообще может изменить традиционные маршруты нелегалов и переориентироваить их на юг, предполагает В.Чумак.
Однако есть и другие мнения. Председатель правления Центра исследований проблем миграции (ЦИПМ) Юрий Бузницкий напоминает, что, по заявлениям тех же американцев, война с терроризмом рассчитана на годы, если не на целое десятилетие. И естественно предположить, что покидающие зону конфликта люди, если не сегодня, то завтра точно, задумаются, где же лучше провести это трудное время. В Пакистане, где вот-вот может произойти государственный переворот и начаться гражданская война? В небогатых и нестабильных, замученных собственными разборками с исламистами Таджикистане и Узбекистане? В Индии и Иране, где их совершенно не ждут и вряд ли примут?
В письме, отправленном еще в конце сентября Верховному комиссару ООН по делам беженцев, ЦИПМ говорит о том, что опыт предыдущих военных конфликтов в Афганистане и странах Среднеазиатского региона показывает: значительная часть беженцев прибудет в страны Восточной Европы, поскольку практически все они имеют законодательную базу, регламентированную международными и национальными актами, позволяющую принимать беженцев и лиц, которые ищут убежища. Причем, по мнению Ю.Бузницкого, на сей раз Восточная Европа может оказаться для беженцев даже привлекательнее Западной. Поскольку последняя вполне может оказаться в ближайшее время такой же жертвой терроризма, как и США, и поэтому относится сейчас к афганцам и арабам с куда большей неприязнью, чем, например, та же Украина, где сосуществование христиан и мусульман длится уже тысячелетия. Большинство экспертов сходятся во мнении, что на ближайшее время наша страна может оказаться едва ли не самым безопасным местом в Европе.
И в этой нише попытаются укрыться не только афганские беженцы. По мнению председателя парламентского комитета по вопросам прав человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений Геннадия Удовенко, в случае дестабилизации ситуации в соседнем с Афганистаном Узбекистане, в Украину вернутся оттуда 200 тысяч крымских татар, а также большое число украинцев и русских, которые в свое время уехали в Узбекистан из Украины.
Не исключено, что Геннадий Иосифович немного погорячился. Заместитель директора Департамента по делам национальностей и миграции Виктор Победоносцев в интервью «ЗН» назвал куда более скромную цифру: его ведомство ожидает прибытия в Украину пока что пяти-шести тысяч крымскотатарских репатриантов. Кроме того, считает Виктор Александрович, нельзя исключать, что нынешняя эскалация грузино-абхазского конфликта также вызовет новую волну беженцев из этого региона.
Кстати, пока что только Департамент по делам национальностей и миграции решился обнародовать хоть какой-то (пусть и весьма приблизительный) прогноз по поводу ожидаемого на границах Украины количества беженцев. Убежденные, что оснований для паники нет, эксперты этого ведомства тем не менее считают, что через месяц-полтора у границ Украины будет до 500 тысяч мигрантов, из которых 400 тыс. удастся отсечь пограничникам. Значит, около 100 тыс. окажутся на территории нашей страны. 40—50 тыс. из них, предполагают эксперты, официально попросят убежища, остальные будут находиться в Украине нелегально.
Чем это нам грозит? Что касается именно беженцев, то есть тех, кто официально получит этот статус в государственных органах Украины согласно украинскому законодательству, то увеличение их числа повлечет за собой значительные материальные расходы. По самым минимальным прикидкам, говорит В.Победоносцев, на содержание одного беженца требуется около 100 гривен в сутки. То есть, если предположить, что беженцев будет около 40 тыс., то Украине придется где-то изыскивать 120 миллионов гривен ежемесячно. Вопрос где? Возможно, правительству уже сегодня нужно «зарезервировать» эти деньги в Резервном фонде.
Нелегальные же мигранты представляют прямую угрозу национальной безопасности любого государства. На этой неделе, говоря о последствиях для Украины антитеррористической акции в Афганистане, министр иностранных дел Анатолий Зленко не исключил возможности проникновения на территорию нашей страны и террористов. (По сообщениям СМИ, боевики талибов под видом беженцев уже проникли на территорию Кыргызстана.) Кроме того, общеизвестно, что наплыв нелегальных мигрантов резко ухудшает криминогенную ситуацию в стране, приводит к возникновению трудноконтролируемых кварталов с компактным расселением выходцев из стран Азии и Африки, активному распространению наркомании и проституции, возникновению очагов болезней.
Президент Леонид Кучма заявил на этой неделе, что в Украине принимаются все меры по предупреждению усиления нелегальной миграции через украинскую границу, однако выразил сомнение по поводу того, насколько эффективными они будут. Давайте попробуем оценить, что же уже реально сделано в нашей стране в этом направлении, кроме проведения заседания СНБОУ и совещания в администрации Президента, и насколько велик «целинный» пласт.
Граница на замке?
Специалисты выделяют три рубежа защиты государства от нелегальной миграции. На страже внешнего находится МИД, точнее, его консульские учреждения, выдающие разрешения на въезд в страну, то есть визы. Здесь у нас на сегодняшний день ситуация более-менее нормальная. Насколько известно, МИД Украины прекратил выдачу виз афганцам и резко ужесточил порядок выдачи разрешений на въезд гражданам других государств Ближнего и Среднего Востока. Но проблема в том, что большинство беженцев нынешней волны о получении виз и не помышляют и будут пытаться пробираться на Запад нелегально.
И до начала антитеррористической акции в Афганистане бизнес по перевозке нелегальных мигрантов (или контрабанда людей) считался третьим по доходности после торговли оружием и наркотиками. Сегодня же для перевозчиков нелегальных мигрантов, так называемых «трафикеров», и организованных преступных группировок наступают золотые времена.
Государственная граница является вторым рубежом защиты нашего государства от «нелегалов», и охраняют его наши доблестные пограничники. Как передает пресс-служба Госкомграницы, погранвойска Украины перешли на усиленный вариант несения службы по всему периметру границы с 11 сентября, в тот же день также началась активная фаза широкомасштабной операции «Рубеж-2001». Усиленный вариант несения службы пограничниками продлен по сегодняшний день. Кроме того, значительную помощь в борьбе с нелегальной миграцией в последнее время погранвойскам оказывает МВД: только за минувшие полгода милицией было задержано 12300 нелегалов. По словам Президента, ею же сейчас укрепляются и рубежи страны. Еще раньше, в 2000 — 2001 гг., на северо-восточные границы Украины пограничниками, по свидетельству В.Чумака, было выставлено около ста дополнительных подразделений и плотность охраны границы возросла в три раза. Так что в пограничном ведомстве твердо уверены: «говорить сегодня о прозрачности восточных и северных границ — безосновательно и непрофессионально».
Появляются в пограничном ведомстве и свои ноу-хау. Например, несколько месяцев назад в погранвойсках была введена штатная должность пограничного инспектора. Предполагается, что, постоянно находясь в населенных пунктах на проблемных участках границы, инспектора, подобно легендарному Анискину, создавая собственную агентурную сеть из бабушек Дунь и дедушек Вась, будут знать все и обо всех. Вот если бы, как в некоторых европейских странах, на эти цели и деньжат украинским анискиным подбросили, то активность их информаторов, можно предположить, возросла бы в несколько раз. Пока же в помощь инспекторам, планируется воссоздать клубы юных друзей пограничников. Как это ни смешно на первый взгляд, но на самом деле неистребимый романтизм 12—13-летних мальчишек и их бескорыстное желание «по-взрослому» поиграть в сыщиков-разбойников может сослужить пограничникам немалую службу.
Проблем, конечно, тоже хватает. Нет достаточного количества оборудования и специально обученных собак для обнаружения людей в грузовиках и контейнерах. Нет возможности широко привлекать к работе пограничников переводчиков, из-за чего возникает немало проблем при общении с нелегалами, особенно из стран Азии и Африки. Катастрофически не хватает средств на создание новых и содержание уже существующих изоляторов временного содержания, куда до определения дальнейшей судьбы отправляются выловленные нелегалы (подробнее об этом ниже). Необходимо значительно увеличить техническое оснащение «зеленого» участка границы, в частности, сейсмодатчиками, реагирующими на шаги.
Вовсе ни на что не намекая, а лишь в качестве любопытной информации хочу заметить, что в то время, как наши пограничники ведут речь лишь о сейсмодатчиках на нашей северо-восточной границе, на «зеленом» участке, например, немецко-польской границы установлена сетка. А знаете как защищает свою границу с Мексикой «оплот демократии» — Соединенные Штаты? Контрольно-следовой полосой и трехметровой сеткой, а патрулируют эту границу рейнджеры. Но и это не всегда спасает американцев от нежелательных «гостей». Так можем ли мы стопроцентно полагаться на надежность наших «замков» на границе? Или, тем более, уповать на солидарность и бдительность российских пограничников, которые вряд ли так уж сильно заинтересованы в том, чтобы препятствовать вытоку нелегальщины с территории России.
Еще до начала антитеррористической акции в Афганистане в Украине, по некоторым оценкам, находилось около 20 тыс. афганских беженцев. А пару лет назад Международная организация миграции (МОМ), со ссылкой на украинские источники, называла общую цифру нелегалов в Украине, равную 500 тыс. человек.
Кто исправит ошибки Мухтара?
Кто уже не на границе, а внутри страны занимается у нас нелегалами и теми, кто ищет в Украине убежище? Во многих государствах для этого создана «третья защитная система» в виде то ли службы иммиграции и натурализации, как в Соединенных Штатах, то ли полиции по иностранцам, как во многих европейских государствах. В Украине подобной специальной правоохранительной структуры нет. Но она крайне необходима, считает председатель правления Центра исследования проблем миграции Юрий Бузницкий, поскольку отдельные функции подобной структуры у нас «распорошены» между пограничниками, милицией, СБУ, Департаментом по делам национальностей и миграции, у которых беженцы, ищущие убежища, и нелегалы являются далеко не единственной «головной болью» и далеко не всегда самой главной заботой.
И вот что из этого получается.
Допустим, наши пограничники задержали группу нелегалов. Куда они их дальше девают? До передачи МВД, на которое у нас возложены функции выдворения и депортации, в изоляторы временного содержания, которых крайне недостаточно и которые у нас чаще всего представляют собой большие палатки, где пограничники порой вынуждены кормить задержанных за свой счет. Затем нелегалы перекочевывают в МВДэшные приемники-распределители, которых даже при незначительном увеличении потока нелегальных мигрантов явно не хватит. Далее милиция пытается выяснить, откуда прибыл мигрант, но очень часто это сделать невозможно, поскольку мудрые нелегалы после пересечения границы стараются тут же уничтожить все улики, могущие подсказать сыщикам правильный ответ. Куда потом деваются из милицейских приемников-распределителей эти люди, достоверно выяснить не удалось. Похоже, что каким-то таинственным образом они растворяются в «бескрайних степях Украины».
Но если милиции все же сопутствует успех и неопровержимые доказательства прибытия нелегала из сопредельной страны найдены, то его выдворяют обратно в полном соответствии с международным правом. Точнее, пытаются это сделать, поскольку Россия, с чьей территории в основном попадают в Украину нелегальные мигранты, крайне неохотно принимает их обратно и отнюдь не спешит подписывать с нашей страной соглашение о реадмиссии (то есть приеме и передаче лиц). Более того, как сообщает пресс-служба Госкомграницы, сегодня российская сторона настаивает на том, чтобы Украина отправляла афганцев непосредственно в Афганистан. Понятно, что в нынешних условиях это делать абсолютно невозможно. Поэтому, подчеркивает пресс-служба Госкомграницы, вопрос о том, куда отправлять афганских нелегалов, необходимо решить до того, как подойдет «основная волна».
В европейских же государствах «улов» передается пограничниками той самой иммиграционной службе, которая и занимается дальнейшей судьбой нарушителей — от установления личности до доведения до суда и депортации (причем иногда в смирительной рубашке и в сопровождении полицейского).
Пока идет процесс определения гражданства и страны, откуда прибыл нелегал, он содержится в пункте приема, который и близко не напоминает украинские палатки. Бюджет, например, одного такого пункта, построенного в Прибалтике шведами и датчанами «под ключ» и «упакованного» и прачечными, и саунами, и цветными телевизорами, составляет $1,5 млн.
В европейских иммиграционных службах работают тысячи высококлассных специалистов, способных определять гражданство и страну, откуда прибыл мигрант, например, по фабричным меткам на брюках, по характерным татуировкам или акценту речи. И эти специалисты имеют достаточно финансовых средств, чтобы убедить нелегала покинуть облюбованную им страну даже в случае, если его личность установить не удалось. У нас таких специалистов крайне мало, а таких средств нет вообще.
Западные иммиграционные службы помимо «опекунства» над нелегалами, переданными им пограничниками, сами ведут активный поиск иностранцев-нарушителей на территории страны. Объездивший всю Европу вдоль и поперек и изучивший работу практически всех европейских иммиграционных служб и полиций по иностранцам Ю.Бузницкий рассказывает, что их сотрудников, вылавливающих нелегалов, можно встретить где угодно и когда угодно: на рынках, в общежитиях, в борделях. Они имеют право заходить в квартиры, допрашивать домовладельцев и работодателей, устанавливать достоверность брака.
В Украине подобную кропотливую и методичную работу по выявлению нелегальных мигрантов, обосновавшихся на какое-то время в нашей стране, не ведет никто (в лучшем случае проводятся разовые операции вроде «Мигранта»). Более того, у нас, в отличие от большинства европейских стран, даже не предусмотрена уголовная ответственность за нелегальное пребывание на территории Украины (и даже в случае рецидива). Не предусмотрена уголовная ответственность и для работодателей, предоставляющих рабочие места нелегалам.
Кто займется беженцами?
В западных странах эта обязанность также возложена на иммиграционные службы. Лица, ищущие убежища, до определения их дальнейшей судьбы также помещаются в специальные лагеря предварительного содержания. Пару лет назад в Швейцарии мне довелось побывать в одном из них на экскурсии. Больше всего это заведение, работающее по принципу «всех впускать, никого не выпускать», напоминало тюрьму: решетки на окнах, строгая охрана, никакого контакта с внешним миром. После скрупулезнейшей проверки личности лица, ищущего убежище, и причин, вынудивших его покинуть страну, мигрант либо получает статус беженца, либо депортируется. Западные иммиграционные службы помимо правоохранительных функций выполняют также и множество социальных: занимаются дальнейшим расселением беженцев, их трудоустройством, медицинским и социальным обеспечением.
В Украине же ничего подобного нет и в помине. У нас нет ни одного специального пункта временного содержания лиц, ищущих убежище, хотя бы отдаленно напоминающего европейский. Задержанные пограничниками мигранты (или уже находящиеся на территории Украины), в течение трех суток обратившиеся с просьбой о предоставлении убежища, передаются «под патронат» Департамента по делам национальностей и миграции, перманентно реформируемой структуры, чья многострадальная история достойна отдельной статьи. В настоящее время департамент согласно Указу Президента от 13 сентября с.г. снова трансформируется в Государственный комитет по делам национальностей и миграции, еще даже на назначен его председатель, идет поиск растерявшихся по разным ведомствам кадров.
В этом состоянии Госкомнац с помощью местных администраций должен где-то и как-то расселять ищущих убежище. Понятно, что ни о каком строгом контроле за их перемещениями в такой ситуации не может быть и речи. Некуда у нас расселять и тех, кто уже получил статус беженца. Единственный приют, построенный в Одессе, способен принять аж 40—50 человек.
Ожидаемая волна мигрантов из Афганистана и Средней Азии ставит Украину еще перед одной серьезной проблемой. Дело в том, что большинство ожидаемых мигрантов являются так называемыми «военными» беженцами, то есть лицами, покинувшими зону военного конфликта. Ни законодательство Украины, ни ООНовская Конвенция по правам беженцев 1951 г. не предусматривают предоставление статуса беженцев этим лицам. Европа в таких случаях предоставляет временное, так называемое территориальное убежище, не дающее тех прав и социального обеспечения, что беженцам, покидающим свои страны из-за преследования по политическим, религиозным, национальным и другим признакам. «Военные» беженцы подлежат безоговорочному возвращению на родину по окончании там вооруженного конфликта (причем желательно за их счет).
В украинском законодательстве правовой статус «военных» беженцев вообще нигде не закреплен.
Сакраментальное
«Что делать?»
Немедленно издавать постановление Кабинета министров о правовом положении лиц, прибывших из Афганистана, в котором подробно будет описано, на какой срок пребывания в Украине они будут иметь право, в каком правовом режиме находиться, в каких регионах расселяться, уверен Ю.Бузницкий. (В свое время два подобных постановления КМ были изданы в отношении лиц, прибывших из Абхазии и Чечни.) Если срочно не создать подобную систему контроля, прибывшие беженцы стихийным потоком растекутся по всей Украине.
Как можно скорее нужно завершать делимитацию государственной границы с Россией и начинать ее демаркацию.
Кроме того, необходимо срочно и очень жестко ставить вопрос перед Европейским союзом, «большой восьмеркой», ООН и другими международными организациями о немедленном выделении материальной и финансовой помощи Украине на обустройство беженцев и борьбу с нелегальной миграцией. Удобный случай для этого представится уже на будущей неделе на заседании Конференции ЕС в Генте, куда приглашены и представители Украины. К слову, одна из стран-соседей Афганистана, которой ООН пообещала выделить $300 млн. на обустройство беженцев, заявила, что не будет их принимать, пока не получит «живые» деньги.
К значительному увеличению помощи (в 3—4 раза) со стороны Международной организации миграции должно привести вступление Украины в МОМ, уже несколько лет оказывающую нашей стране заметную помощь в борьбе с нелегальной миграцией. Насколько нам известно, Украина может стать членом МОМ уже в ноябре этого года, на юбилейной сессии организации.
А вот чего, на наш взгляд, пока не следует делать (и с этим согласны многие эксперты), так это присоединяться к Конвенции ООН по правам беженцев 1951 г., к чему нас активно призывают. Но ведь даже представители Управления Верховного Комиссара по делам беженцев ООН признают, что на сегодняшний день Украина создала правовое поле, в полной мере соответствующее заложенным в Конвенции стандартам. На этой неделе прозвучала весьма красноречивая информация: статус беженца в Украине по состоянию на 1 июля 2001 года получили 2950 лиц, что больше, чем в Российской Федерации, Белоруссии и Польше вместе взятых. Так если мы и так обогнали даже тех, кто присоединился к Конвенции, зачем же нам в преддверии трудных времен и при недостаточной помощи со стороны международного сообщества вкладывать в руки этому сообществу дополнительные рычаги влияния на нашу страну?
Звучат нынче в Украине и совсем жесткие предложения. Например, Геннадий Удовенко заявил на этой неделе, что Украина должна закрыть свои восточные границы и открыть западные, для того чтобы потоки нелегальных иммигрантов из Афганистана не сосредоточивались в Украине, а проходили дальше на Запад: «Пусть сытая Европа почувствует на себе, что такое нелегальная миграция». Радикально? Может быть. Но ведь до сих пор так получалось, что большинство нелегальных мигрантов задерживались не на восточных, а именно на западных границах Украины, что объективно совершенно невыгодно для нашей страны, более того, представляет угрозу украинской национальной безопасности, поскольку превращает Украину в отстойник нелегальных мигрантов. Так зачем же нам тратить свои скудные бюджетные деньги на защиту наших западных рубежей и интересов других стран? Потому что мы тоже хотим быть в едином и безопасном европейском доме. Но только, разумеется, не в роли коврика у входной двери.