Итак, с блицкригом не сложилось. Несмотря на то, что латентная спикериада началась задолго до открытия сессии, несмотря на колоссальные усилия Президента, несмотря на отличающую нынешний парламент структурированность, выраженную в том, что лидеры фракций беспрестанно совещались, а депутатская масса, вяло переговариваясь, слонялась в многочисленных коридорах и буфетах Верховной Рады, – президиум ВР по сей день занят временными людьми.
У каждой из фракций есть свои резоны и свои цели. Это, во-первых. А во-вторых, совершенно очевидно, что украинская элита постепенно стала выходить из зомбированного состояния, понимая, что свод негласных законов, сформированный за годы правления Леонида Кучмы, стал неустанно терять актуальность. Система требует изменений правил игры. «Коррупционная монархия» как форма правления позволила создать крупные капиталы, для удержания и развития которых необходимы теперь уже более прозрачные и надежные условия существования. Медленное осознание необходимости и возможности перемен катализируется личными внутриполитическими и внешнеполитическими элементами. Страна потеряла темп движения в европейские и евроатлантические структуры, и на этом пути нас серьезно обошла Россия. Параллельно Украина утратила ряд принципиальных политических и экономических позиций в ведении диалога с Москвой. В этом случае руководство страны предпочло не столько заботиться о национальных интересах и тех же украинских частных капиталах, сколько осуществлять приватизацию в ручном режиме и пользовать российское руководство в качестве личной опоры и щита. За последние годы Украина не только не приобрела серьезной экономической привлекательности, но и в силу заторможенных внутриполитических и внутриэкономических процессов, а также по причине отсутствия четкого внешнеполитического вектора, практически утратила свою политическую значимость.
Украине необходима встряска, которая позволила бы выйти на качественно новый виток развития. К этому готово население, выразившее большинством голосов недоверие власти, к этому готов ряд политических сил, стремящихся к применению собственного экономического и социального опыта, к этому в подавляющем большинстве готов средний и крупный бизнес. Не готов к этому Президент, уцелевшая часть его окружения и карательная система. Неготовность Президента к изменениям стала очевидна после выборов. Ему не хватило мудрости отпустить процессы и тем более возглавить их. Он предпочел старые испытанные методы запугивания посредством, например, многочасовых заседаний налоговой полиции и многочисленных уведомлений о проверках, поступивших на адреса бизнесменов-депутатов, позволивших себе роскошь гражданского достоинства. Вместо того, чтобы заниматься многочисленными проблемами в регионах, губернаторы в течение всей сессионной недели вынуждены сторожить своих мажоритарщиков. Именно этот момент является выразительным символом президентских приоритетов: решение проблем населения, гражданского общества, страны в целом осуществляется на огрызках времени. Тогда как рабочие дни и ночи уходили сначала на конструирование пирамиды монаршей власти, а потом на реставрацию образовавшихся трещин. Президент прекратил работать, уверовав, в частности, в то, что является единственным гвоздем, на котором держится конструкция всего государства и общества. Именно поэтому при объективном развале существующей конструкции, некогда передовой, а нынче безнадежно устаревшей, стране необходим как минимум консенсус переходного времени. Свой вариант подобного шага предложила «Наша Украина», призвав присоединиться к нему всех, кто не хочет отстать от поезда. Правда, подобное подвижничество может стоить фракции Виктора Ющенко дорогого. Впрочем, давайте обо всем и по порядку.
Банки, мосты, телеграфы
Убедившись в том, что коммунисты в преддверии съезда не намерены входить в союз ни с властью, ни с оппозицией, уверовав в недостаточность административного ресурса для достижения блоком Литвина численности 226 и ощутив, что даже при поддержке коммунистического варианта у четырех фракций оппозиции количество голосов находится на критической отметке 226—229 штыков, «Наша Украина» вернулась к своей изначальной идее большого договорного пакета. По их мнению, находить большинство по вопросу заполнения президиума, отдельно собирать конфигурацию под раздел комитетов и каждый раз отвлекать внимание парламента на кадровые распри при утверждении иных портфелей, лигитимизация которых предусмотрена парламентом, – непозволительная роскошь для страны, теряющей темпы и перспективы. Еще до начала сессии «Нашей Украиной» был подготовлен проект Договора «О совместных действиях Верховной Рады Украины четвертого созыва». Договор представляет собой целый пакет документов. Во-первых, сам договор, подписываемый «с целью обеспечения эффективного функционирования ВРУ и должного обеспечения законодательной работы фракций», предполагает подписи желательно всех, но как минимум пяти нынешних фракций парламента, стремящихся к движению вперед, а не назад, к советским формам правления. Первый пункт звучит следующим образом: «Стороны объединяют свои усилия для обеспечения проведения экономических, социальных, политических и правовых преобразований в украинском обществе. С этой целью Стороны создают коалицию и распределяют между собой посты в руководстве Верховной Рады и комитетах ВР соответственно к Дополнению №1».
В упомянутом Дополнении, размноженном и розданном в пятницу всем фракциям, а также Президенту, на сегодняшний день перечислены лишь названия пустующих в президиуме и комитетах должностей. Однако напротив перечисленных должностей под графой «фракция» кругом зияют пробелы. Заполнение их, согласно плану, потребует пяти дней с момента подписания договора. В случае создания коалиции комитеты будут распределены между фракциями и уже сами фракции будут принимать решения о том, кому из своих членов отдать ту или иную должность. Сразу заметим, что подобный подход упрощает в целом решение пакетного вопроса, но параллельно может добела накалить взаимоотношения во фракциях. Испытаний медными трубами может не пройти, кстати, и «Наша Украина», проведшая в парламент только по списку более 70 гетманов. Еще сложнее придется «Единой Украине», раздираемой противоречиями амбиций, бизнес-конкуренции и взаимной неприязни.
В случае, если президентская фракция посчитает предложение «Нашей Украины» приемлемым, то она неизбежно окажется перед угрозой еще более стремительного распада. Во-первых, потому что субъектами договора являются фракции. И чем больше фракций породит «ЗаЕда», тем большей самостоятельностью в принятии кадровых решений будут обладать лидеры новых депутатских образований. Во-вторых, нецелесообразно, опять же таки в случае консенсуса, подписывать стратегический договор с фракцией, которая распадется подобно Советскому Союзу. Поди потом, найди правопреемника по долгам, когда портфельные активы уже будут розданы… Гораздо логичнее было бы подписывать договор не с искусственным и обреченным образованием, а с определившимися в своих целях и взглядах депутатскими фракциями. Кстати, если распад «Еды» произойдет до раздела портфелей, то коалиция, предполагаемая договором, может получиться весьма любопытной и неожиданной.
Однако вернемся к тексту. Стороны, то бишь фракции, согласно второму пункту договора обязуются поддержать во время голосования кандидатуры, предложенные ими же в первом Дополнении.
Третьим пунктом стороны достигают консенсуса относительно назначения руководителя аппарата ВР. Напомним, что на эту «теневую», но очень важную должность сегодня претендуют представители трех крупнейших фракций.
Весьма принципиальным видится пункт, предполагающий, что во втором дополнении к договору стороны распределяют все посты, которые утверждаются Верховной Радой Украины. Произойти это должно в течение четырех месяцев со дня скрепления Договора. И вот тут для гашения амбициозного пожара – расплескавшееся море, поскольку парламентом утверждаются: глава счетной палаты, его первый заместитель, простой смертный заместитель, секретарь и пять главных контролеров; уполномоченный ВР по правам человека; семь членов совета Национального банка; четыре члена Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания; шесть судей Конституционного суда; трое членов Высшего совета юстиции; четыре члена наблюдательного совета Сбербанка и столько же Эксимбанка. По предложению «Нашей Украины» фракции, которые имеют свою квоту, могут передать ее представителям других фракций. Однако при этом обязательным условием служит пребывание этого представителя в составе коалиции. Кроме того, выход народного депутата Украины из состава коалиции, согласно проекту договора, является основанием для пересмотра его персонального пребывания на посту. Кстати, эти условия относятся и к дополнению №1, о котором мы говорили выше.
Легко заметить, что в перечне утверждаемых Верховной Радой постов отсутствует премьер-министр, генеральный прокурор, руководитель Фонда госимущества и глава антимонопольного комитета Украины, председатель Нацбанка. Возможно, авторы проекта посчитали, что при желании и без этих постов при заполнении пустых клеточек напротив каждой из должностей можно организовать Ходынку. Но, скорее всего, введение в пакет вносимых Президентом для утверждения парламентом кандидатур требует под договором и подписи гаранта. К этому, похоже, пока не готова ни одна из сторон. Тем не менее ряд шагов, способных кристаллизовать позиции сторон, «нашиукраинцы» предлагают в третьем дополнении к договору. Это дополнение достойно особого внимания и о нем чуть позже.
Продвигаясь зигзагом от пунктов Договора к сущности Дополнений и обратно, мы с вами добрались до шестого пункта, предлагаемого к подписанию фракциями. В нем констатируется, что стороны считают необходимым законодательное урегулирование деятельности парламентского большинства и парламентской оппозиции. Для этого намечается произвести внесение изменений в Конституцию и принятие дополнительных актов. Уже сегодня известно со слов представителей «НУ», что и фракция Мороза, и фракция Тимошенко идею договора поддержали. С интересом к ней отнеслись социал-демократы, не отмели и коммунисты, и «ЗаЕдисты». Однако практически во всех упомянутых фракциях есть юристы, считающие, что права оппозиции должны быть выписаны не в Конституции, а в регламенте Верховной Рады, которому, кстати, совсем бы не помешало придать статус закона. Именно там может быть закреплено мусолимое многие годы право оппозиции на ключевые парламентские комитеты.
Седьмым пунктом стороны подтверждают необходимость пропорциональной модели выборов в ВР. Надо полагать, что этот пункт может способствовать нахождению консенсуса, ибо прошлый созыв, исключительно благодаря настоятельным просьбам Президента, удержался от преодоления вето на закон о пропорциональной системе выборов.
Восьмым пунктом стороны намерены развести во времени выборы народных депутатов, Президента Украины и депутатов местных советов, сельских, поселковых и городских глав. При этом подписанты обязуются внести соответствующие изменения в законодательство.
В девятом пункте начинает просматриваться стремление увеличить объем функций Кабмина, поскольку стороны обязуются принять соответствующие изменения к законодательству, согласно которым налоговая администрация Украины и таможня должны быть подчинены правительству. Впрочем, этот пункт может рассматриваться и как ослабляющий полномочия Президента.
Не обошли стороной авторы проекта и административно-территориальную реформу. Согласно замыслу одной из составляющих этой реформы должно быть сокращение административно-территориальных единиц. Над этим, кстати, в свое время много работал Владимир Литвин, и в случае неизбрания его спикером, а также в случае подписания договора, Владимир Михайлович может заняться давно облюбованными, актуальными, научно-практическими изысканиями в сфере сокращения количества областей в Украине.
А вот и подарок губернаторам, сидящим четыре дня в правительственной ложе, как камень в лесу. Сторонам 11-м пунктом предлагается проведение законодательных изменений, предполагающих не назначение, а избрание глав исполнительной власти на местах. Кстати, в анкете «ЗН», проводимой среди лидеров партий во время выборов, подавляющее большинство высказалось за подобное изменение законодательства, в том числе и блок «За Единую Украину».
Серьезным урезанием президентских полномочий попахивает и 12 пункт, предполагающий внесение изменений в Конституцию, согласно которым генпрокурора и председателя Службы безопасности Украины Верховная Рада назначает и увольняет по представлению профильного комитета. В настоящий момент глава СБУ единолично назначается и снимается с должности Президентом. Генпрокурор же по представлению Президента утверждается ВР, но снят с должности может быть в любую минуту одним росчерком президентского пера. Изменение подобной практики серьезнейшим образом уменьшает угрозу избирательного применения закона и силового админресурса. И это очень важно. С другой стороны, словоохотливым депутатам в случае проведения этой конституционной поправки придется разделить с соответствующими службами ответственность, в том числе и за сохранение тайны следствия. И этому еще предстоит поучиться. Впрочем, освоили же науку разделения ответственности парламентарии США, Германии и прочих цивилизованных стран, пользующихся подобной схемой назначений и отставок для осуществления гражданского контроля за деятельностью силовых министерств и спецслужб.
Тринадцатый пункт совсем для Президента несчастливый, поскольку предполагает стремление сторон к формированию правительства парламентским большинством Верховной Рады, в связи с чем стороны обещают внести соответствующие изменения в Основной Закон. В случае подписания договора и серьезного к нему впоследствии отношения, революция полномочий, о которой мечтали большевики прошлого созыва, может свершиться силами большевиков созыва нынешнего.
В 14-м пункте авторы продолжают формировать основу парламентско-премьерской республики, для чего берут на себя обязательства внести изменения в Конституцию, согласно которым Центральная избирательная комиссия должна формироваться исключительно парламентом Украины.
Далее тем, кто решится поставить свои подписи под документом, перестраивающим в перспективе всю систему власти в Украине, предлагается упразднить функционирование госадминистраций в Киеве и Севастополе и ограничиться в этих городах единой исполнительной властью.
Кстати, пункты с 6-го по 15-й подлежат реализации на протяжении семи месяцев с момента подписания договора.
Устав К3
В последующих пунктах стороны обязуются не проводить сепаратных переговоров, которые могли бы повредить договору или его участникам. Примечательно, что от подписантов требуют проведения консультаций при проведении внешнеполитических акций. Это по всей видимости речь идет о поездке Симоненко к Зюганову, или о визитах Ющенко в Вашингтон? Впрочем, это может распространяться и на консультации Медведчука с Раром. Символичным является то, что, согласно договору, стороны придерживаться его пунктов должны в течение двух лет. Мудро. Хотя дороги кандидатов в президенты – если, конечно, еще останутся желающие после сиквестора полномочий бороться за этот пост – разойдутся гораздо раньше. Однако, в случае неисполнения сторонами взятых на себя обязательств, они могут в одностороннем порядке выйти из договора.
Продумали проектанты и способ функционирования коалиции, для чего предполагается создать ККК — координационный комитет коалиции, куда войдут лидеры фракций, подписавших договор, либо уполномоченные ими персоны. Решения ККК, принятые консенсусом, являются обязательными для исполнения субъектами. Поддержанные обыкновенным большинством носят рекомендационный характер. Каждый из членов коалиции может созвать ККК, при этом, само собой разумеется, что раз в неделю переименованный президиум ВР собираться будет всенепременно.
Но для принятия решений чрезвычайной важности собираться будет большой совет коалиции. Решение о созыве подобного совета принимается консенсусом на ККК. Большой совет формируется из числа представителей фракций, делегированных при условии пропорционального представительства. При этом решение, за которое проголосовало 2/3 голосов большого совета, является обязательным для всех членов коалиции.
В коалицию, как и в НАТО, двери открыты. Но в отличие от НАТО, куда могут входить только государства, а пехотинцам и пулеметным расчетам в альянс путь заказан, в коалицию могут входить и отдельные депутаты. Правда, заявку тоже нужно писать. Договор же с коалицией и фракции, и депутат могут разорвать, не в пример легче, нежели в бизнесе. Для этого субъекту необходимо не позже, чем за три дня до публичного оглашения своего решения, сообщить об этом в координационный комитет коалиции.
Кресла с видом на...
А теперь вернемся к упомянутому выше приложению №3 — списку нормативных актов, принятие которых предусматривается рамками предлагаемого договора о совместных действиях. По сути, данный перечень представляет собой комплекс законодательных мер, направленных, в первую очередь, на создание эффективной системы взаимодействия главных государственных институтов. С последующим изменением конфигурации власти. На некоторых аспектах предлагаемых корректив мы уже останавливались, однако более подробное изложение схемы нам кажется полезным.
В первую очередь, изменения коснутся исполнительной власти. Положение Кабинета министров вообще и премьера в частности, с точки зрения правовой логики, выглядит несколько двусмысленным. В соответствии с Конституцией, центральный орган исполнительной власти ответственен перед Президентом и подконтролен Верховной Раде. Но если контрольные функции парламента Основным Законом более или менее четко определены, то ясного представления о масштабности ответственности КМ перед главой государства, Конституция не дает.
Формально Президент не является главой исполнительной власти, однако практика показывает, что Леонид Данилович воспринимает Кабмин как собственную вотчину, а премьеры воспринимают хозяина Банковой как своего непосредственного начальника. С другой стороны, пробелы в законодательном поле позволяют главе государства «рулить» правительством, нисколько не заботясь о последствиях подобного «вождения»: Кабинет ответственен перед Президентом, а вот Президент не отвечает за действия фактически руководимой им исполнительной власти ни перед кем. И дело не только в особенностях характера конкретного арбитра нации.
Более того: глава государства имеет полное основание сваливать часть вины за просчеты правительства на Верховную Раду. И не только потому, что парламент, как неоднократно заявлял Кучма, никак не может наладить конструктивное взаимодействие с центральным исполнительским органом. Но и потому, что он, парламент, должен контролировать Кабинет. Между контрольные функции весьма условны. А возможностей повлиять на кадровый состав Кабинета у формального контролера в лице ВР гораздо меньше, чем у формально «безотвественного» Президента. Призывы главы государства «создать конструктивное большинство», которое бы взяло на себя труд сформировать правительство и впоследствии отвечало бы за его деяния, иначе как издевкой назвать нельзя. Поскольку механизмов, необходимых для реализации подобных пожеланий, нет и сам Леонид Данилович чрезвычайно много сделал для того, чтобы они не появились. Да о чем говорить, если парламент только на пути к формированию пресловутого большинства, а Президент уже приступил к тасованию предвыборной колоды. Или он заранее убежден, что большинство не будет «конструктивным»?
Сложно делать какие-то масштабные выводы, исходя только из названий законопроектов, «заложенных» в проект договора о совместных действиях парламентских фракций. Однако описать логику и методику действий парламента (в случае, если высокие договаривающиеся стороны придут к консенсусу и если все описанные законопроекты станут законами ) в принципе можно.
Как мы уже отмечали, для начала предусмотрено избирать Верховную Раду на жесткой пропорциональной основе. Предполагается, что сугубо списочному депутатскому корпусу будет значительно легче определить конфигурацию парламента. Кроме того, считается, что подобная система делает минимальными шансы Банковой вмешаться как в интимный процесс волеизъявления, так и в не менее интимный процесс поствыборных переговоров. Параллельно планируется принятие целого ряда специальных законов, способных (с точки зрения их «крестных отцов») ограничить возможности применения административного ресурса.
Напомним также, что за парламентским большинством законодательно закрепляется, с одной стороны, право формировать персональный состав Кабинета, с другой — обязанность отвечать за его действия. Расширение реальных политических возможностей большинства должно предусматривать своеобразную «компенсацию» для оппозиции – и в соответствии с европейскими стандартами ей гарантируется регулярный доступ к масс-медиа, а также «монопольное право» на комитеты, «курирующие» деятельность СМИ и правоохранительных органов.
Изменение отношений на уровне парламент – правительство не может не менять характера отношений на уровне Президент – правительство, и эти изменения в плане также обозначены, хоть и контурно. Предлагается «законодательно наполнить статус Президента как главы государства» и одновременно «законодательно наполнить статус Кабинета как высшего органа в системе исполнительной власти». Иными словами, предлагается, лишить Президента неформального, но вполне реального права руководить премьером и направить его кипучую энергию в русло, предусмотренное Конституцией.
Предусмотрен еще целый ряд мер, направленных на расширение полномочий правительства и, как следствие, на сужение полномочий Президента. В частности, предлагается определить четкий статус и границы компетенции премьера и членов Кабинета (с одной стороны) и совещательных органов (с другой), а также выписать формы и способы взаимодействия между официальными исполнительскими институциями и консультативными президентскими. Расшифруем: имеется в виду создание таких правовых условий, при которых не структуры, не несущие никакой ответственности, знали свое место и не мешали структурам ответственным. Иначе говоря, предлагается сделать так, чтобы, к примеру, администрация Президента не руководила правительством.
Напомнить о своих обязанностях авторы проекта договора намерены не только президентским советникам, но и самому Президенту. Словосочетание «законодательная регламентация порядка осуществления Президентом полномочий и принятия актов Президента» в переводе на общечеловеческий язык означает буквально следующее: вводится схема, при которой глава государства:
n обязан подписывать закон в строго установленные Конституцией сроки, а не «мариновать» его месяцами;
n обязан делать то же самое с нормативными актами, в отношении которых преодолено вето, а не применять изобретенное на Банковой «двойное вето», не описанное ни в одном документе;
n обязан не издавать указы, содержание которых касается тех вопросов, которые находятся в исключительной компетенции Верховной Рады;
n не должен пытаться определять основы внутренней и внешней политики, поскольку это является прерогативой парламента, а ему Конституция предписывает осуществлять руководство внешнеполитической деятельностью государства. То есть быть менеджером, а не идеологом.
И так далее. В принципе все описанное выше есть в Основном законе. Но там не оговорено, что будет, если Президент откажется исполнять начертанное в главном уставе нашей жизни. И как заставить гаранта быть законопослушным. Предлагается предусмотреть все «если» и всякие «как».
Единственным конституционно предусмотренным способом воздействия на Президента была возможность отрешения его от власти при помощи импичмента. Однако назвать эту возможность реальной, означало бы слукавить. Составители договора о совместных действиях решили исправить и этот недочет. Неприятную процедуру предложено максимально детализировать, что способно сделать импичмент реальным инструментом демократического давления на недемократичного национального лидера.
По сути, предлагаемые законодательные коррективы – не только механизм создания нормальных взаимоотношений между ветвями власти. Но и попытка законно и системно осуществить переход к парламентско-президентской форме правления. Схема не нова, однако если до этого многим была известна политическая цена подобных изменений, то теперь можно говорить и об их «кадровой» стоимости. Кроме того, впервые был предложен столь масштабный подход. Тем более что предложения, реализация которых, по идее, должна привести к внутриполитической «европеизации» страны, увязаны с предложениями, направленными на «европеизацию» внешнеполитическую. Украину предложено «подогнать» под классические континентальные стандарты. Тем более что интеграция в Европу и, в частности, членство в ЕС названы главными внешнеполитическими приоритетами. В идеале должна получиться страна, в которой наличествуют:
• ответственное парламентское большинство;
• реальное коалиционное правительство;
• обладающий представительскими функциями Президент;
• структурированная, конструктивная и обеспеченная всем необходимым для политического существования оппозиция;
• четкое распределение полномочий между ветвями власти, между центральными и местными исполнительскими структурами, между органами власти и органами местного самоуправления;
• максимальная децентрализация власти;
• современный аппарат административного управления;
• реформированная армия;
• четкий контроль за сбытом спецпродукции;
• человеческая система налогообложения и налоговые органы с человеческим лицом;
• независимая пресса;
• защищенный отечественный товаропроизводитель;
• законодательство, максимально приближенное к стандартам ЕС.
То есть все то, чего у нас нет.
Вот таким образом без Ирака и кассет, без демонстраций и импичментов, без сепаратных договоренностей и силовых методов «Наша Украина» предлагает изменить систему власти в стране, систему взаимоотношений в парламенте, создать большинство, объединенное полутактическими и полустратегическими целями. При определенной доработке данная программа действий парламента может действительно стать точкой отсчета для проведения комплексных реформ в стране. Объективные условия для этого созданы да и клеточки расчерчены, осталось только вписать фамилии…
Безусловно, «Наша Украина» предложила беспрецедентную альтернативу кулуарным договоренностям, в основе которых лежат либо щедрые финансы, либо административный ресурс. Более того, решение кадровых парламентских вопросов лишь часть предлагаемого проекта. Его суть — в идеологическом объединении парламента. Ведь, не для кого не секрет, что, в случае отказа одной стороны от привычного страха и другой стороны — от привычных догм, у «Нашей Украины», БЮТи, «Единой Украины», СДПУ(о), да и социалистов найдется немало общего — превратить потенциальное и бездействующее большинство в реальное и эффективное, направив его энергию на преобразования давно вынашиваемые каждым в отдельности — чем не историческая задача? Вопрос в том, сколько фракций и депутатов захотят потрудиться над ним?
В настоящий момент активисты «НУ» заняты миссионерской работой: ими проводятся встречи с лидерами фракций, депутатских групп, внутрифракционных образований, с рядовыми депутатами. И только сторонние наблюдатели небезосновательно предупреждают «нашеукраинцев» о том, что, взяв таймаут до вторника, блок Виктора Ющенко дал фору блоку власти. И пока Президент имеет право одним указом решить судьбу глав силовых и надзорных органов, Владимир Литвин все еще сохраняет шанс набрать нужное количество голосов. Теперь у Президента есть время и знание того, что может последовать за проигрышем. Одним словом, у него есть выбор. Впрочем, как и у каждого народного депутата.