Успех земельной реформы в Украине во многом зависит от соответствующего, научно обоснованного земельного законодательства.
За годы независимости предпринималось немало попыток создать такое законодательство. К сожалению, история правового обеспечения земельной реформы в нашей стране знает достаточно законотворческих инициатив, реализация которых давала возможность решить некоторые сложные вопросы реформирования земельных отношений, но с грубым нарушением логики законотворчества, признанных мировой юридической мыслью закономерностей правового регулирования общественного отношения и других тонкостей правоведения. Такие законодательные инициативы нередко обставлялись как прорыв, своеобразное законодательное чудо, которое непременно осчастливит массы. И хотя многие из них помогли решить определенные земельные вопросы или хотя бы снизить связанную с ними социальную напряженность, однако из-за своей правовой противоречивости породили такие побочные юридические эффекты, последствия которых с переменным успехом "лечатся" до сих пор.
Чудо первое: на тебе то, не знаю что
В далеком 1992-м вновь назначенный премьер-министр Украины пришел в парламент и соблазнил народных депутатов привлекательным предложением: я быстро построю в Украине все, что вы хотите, но при условии, что вы дадите Кабинету министров Украины право принимать решения, которые будут иметь силу закона. И Рада не устояла. Принятым на скорую руку законом Кабмину на шесть месяцев было предоставлено право издавать декреты, заменяющие законы. И правительство сразу окунулось в "декретную" работу. Одним из первых стал принятый 26 декабря 1992 г. Декрет КМУ "О приватизации земельных участков", которым преследовалась благая цель: сразу, одним махом, без лишних бюрократических процедур передать гражданам Украины безвозмездно в частную собственность все земельные участки, полученные ими в пользование в советское время. И действительно, декретом был установлен упрощенный порядок обретения права частной собственности на землю украинскими гражданами.
В соответствии со ст. 1 декрета сельские, поселковый и городской советы народных депутатов должны были обеспечить безвозмездную передачу в течение 1993 г. гражданам Украины в частную собственность земельных участков, предоставленных им в пользование для ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома и хозяйственных зданий (приусадебный участок), садоводства, дачного и гаражного строительства, в пределах норм, установленных Земельным кодексом Украины. Поскольку выполнение землеустроительных работ и изготовление государственных актов на землю требовали много времени и средств и с учетом массовости приватизации земельных участков гражданами Украины, ст. 3 декрета было установлено, что право частной собственности граждан на земельные участки, переданные им для указанных целей, удостоверялось соответствующим советом народных депутатов, о чем делалась запись в земельно-кадастровых документах, с последующей выдачей государственного акта на право частной собственности на землю в будущем. То есть право частной собственности на землю возникало у данной категории граждан Украины не с момента получения государственного акта на землю, изготовление которого откладывалось на потом, а с момента принятия советом решения о передаче земельного участка в частную собственность гражданина и подтверждалось выпиской из протокола сессионного заседания совета. Причем, как предусмотрено в ст. 4 декрета, граждане Украины, приобретшие таким образом в собственность земельные участки, имели право продавать или другими способами отчуждать их даже без наличия государственного акта на землю.
Большое количество граждан Украины стали в соответствии с нормами указанного декрета Кабмина владельцами земельных участков без их обмера и получения государственного акта на землю. Из них значительная часть до сих пор не получила такого акта на приватизированные земельные участки. Поскольку ст. 6 декрета было приостановлено действие ст. 23 Земельного кодекса Украины (в редакции от 13 марта 1992 г.), которой как обязательное условие возникновения у лица права собственности на землю требовалось наличие государственного акта на землю, то с введением в действие 1 января 2002 г. ныне действующего Земельного кодекса Украины указанная норма декрета утратила силу. Но "декретные" участки находятся в собственности многих граждан, особенно в сельской местности. Чтобы распорядиться этими участками, их владельцы должны сначала зарегистрировать их в Государственном земельном кадастре, а право собственности - в Государственном реестре прав. Но при совершении этих действий многих владельцев участков ожидал сюрприз: выяснялось, что размер их земельного участка не соответствует тому, который определил соответствующий совет в своем решении, второпях выполняя требования декрета.
Чудо второе: "двуглавое" право собственности на землю
При попытке реформировать земельные отношения в начале украинской независимости (1991-1992 гг.) стало понятно, что без демонополизации земельной собственности государства и предоставления аграриям права частной собственности на поля какой-либо значительный прогресс в развитии села невозможен. Но, по иронии судьбы, разработку законодательных предложений по разгосударствлению сельскохозяйственных угодий поручили тем, кто, как говорится, на генетическом уровне не воспринимал рыночных нововведений в земельном законодательстве, - бывшим председателям колхозов и сочувствующим им "красным директорам" государственных предприятий, прошедшим в парламент в советское время и количественно доминирующим в депутатском корпусе. Поэтому они отказались от использования отшлифованных в течение тысячелетий закономерностей правового регулирования отношений земельной собственности и предложили собственную "уникальную" юридическую разработку - право коллективной собственности на землю. Введенный Земельным кодексом Украины в редакции от 13 марта 1992 г. институт права коллективной собственности на землю оказался двуглавым "мутантом", поскольку предусматривал принадлежность одного права коллективной собственности на землю двум конкурирующим между собой субъектам - коллективным сельскохозяйственным предприятиям (КСП) как юридическим лицам и членам этих хозяйств - физическим лицам, которым эта же земля считалась переданной в их совместную собственность, что является разновидностью частной собственности.
Разумеется, эти два владельца жестко конкурировали между собой за право собственности на одни и те же земельные массивы. Вначале в этом противостоянии доминировали коллективные хозяйства в лице их руководителей, блокировавших любое осуществление земельных прав членами хозяйств. И только с выходом 3 декабря 1999 г. очередного Указа президента Л.Кучмы - "О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики" - фортуна смилостивилась над крестьянами: они смогли переоформить свои условные земельные доли (паи) в реальные земельные участки, право собственности на которые подтверждали государственные акты. Беда только в том, что крестьянам-членам КСП принадлежала на праве совместной собственности вся земля КСП, а на земельные паи они получили только ее часть - пахотные земли. А такие земли бывшей коллективной собственности, как сенокосы и пастбища, хозяйственные дворы, полевые дороги, полезащитные лесные полосы, другие несельскохозяйственные угодья, стали ничейными и со временем перешли в категорию земель с неопределенным правовым режимом. Бесспорно, ничейные земли используются без оформления прав на них, но не крестьянами, а сельскохозяйственными предприятиями - правопреемниками КСП. Но в последнее время юристы, обслуживающие потребности таких агропроизводителей, стали доказывать, что крестьяне-пайщики никаких прав на бывшие коллективные земли не имеют, поскольку такие права будто бы перешли к правопреемникам КСП. Следовательно, перед законодателем возникла непростая задача, как отсечь одну голову права коллективной собственности на землю с тем, чтобы защитить законные права крестьян на нее.
Чудо третье: передам в аренду... красивую мысль
Указом "О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики" было рекомендовано крестьянам - владельцам земельных долей (паев) и руководителям КСП - заключать договоры аренды таких паев. Во исполнение указа Госкомзем Украины издал 17 января 2000 г. приказ №5 "Об утверждении Типовой формы договора аренды земельной части (пая)". И дело будто бы пошло. На основе этой типовой формы миллионы крестьян передали свои паи в аренду своим же КСП.
Но беда в том, что пай представляет собой условный земельный участок, т.е. такую часть земель КСП, которая не имеет границ, а место ее расположения на землях КСП неизвестно. Именно поэтому владелец пая не может ее использовать или передавать в аренду до установления ее границ на местности, т.е. до трансформации ее в земельный участок. Ведь сформированные на протяжении последних двух тысяч лет развития юриспруденции, начиная со времен римского классического гражданского права и завершая современным периодом развития человечества, правовая теория и юридическая практика признают объектом аренды только вещь (объект), имеющая индивидуально определенные черты и которая является непотребительской (не прекращает своего существования в процессе использования). Например, в аренду можно передать автомобиль, часы, квартиру. Но не может быть объектом аренды литр (больше или меньше) воды, тонна зерна, 100 гривен или любая другая сумма денег, поскольку они не имеют черт индивидуально определенной вещи. Для передачи другому лицу воды, зерна, денег правовая наука и практика наработали другие виды договоров, которые успешно и используются. Поэтому передача в аренду пая - это то же, что и передача в аренду красивой мысли.
Чудо четвертое: закон, говорящий неправду
Ровно 20 лет в Украине действовало Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное постановлением Кабинета министров еще 12 января 1993 г., но самого земельного кадастра не было (поскольку то, что было, кадастром назвать трудно). И вот 1 января 2013 г. вступил в силу Закон Украины "О Государственном земельном кадастре", которым впервые в отечественной истории введен настоящий, достаточно надежный земельный кадастр как официальная база данных о земле. Ведение этого кадастра базируется на установленных законом повышенных требованиях к точности определения границ, конфигурации и площади земельного участка как объекта кадастрового учета. Они настолько высокие, что если взять и перепахать трактором границы всех зарегистрированных в кадастре земельных участков, то снабженный современными электронными приборами сертифицированный почти до сантиметра. Для этого Земельный кодекс Украины дополнен новой статьей 79-1 "Формирование земельного участка как объекта гражданских прав", которой и введено в законодательство понятие сформированного земельного участка, которым является участок с точно измеренными и зафиксированными в кадастре в бумажной и электронной формах координатами линий прохождения его границ. О сформированности земельного участка свидетельствует наличие у него кадастрового номера. Собственно, участки и становятся сформированными после их регистрации в кадастре. А это имеет большое значение: ведь только владельцы сформированных земельных участков могут их дарить, продавать, обменивать, передавать в аренду и совершать другие разрешенные законом действия.
Но до введения Государственного земельного кадастра в Украине были предоставлены гражданам и юридическим лицам миллионы земельных участков с очень невысокой точностью измерения границ и конфигурации участков или же без такого измерения. Такие земельные участки либо не имеют кадастрового номера, либо он запроектирован землеустроителем, но не зафиксирован в кадастре. Именно поэтому огромное количество "старых" земельных участков накладываются друг на друга, "заходят" на дороги, озера, реки, а то и в другие районы и области. А некоторые из них даже "убежали" за государственную границу Украины. Но, завершая написание проекта закона о Государственном земельном кадастре, его авторы, очевидно, устав, долго не могли придумать слово для обозначения в законодательстве названия несформированных земельных участков. И, измученные кризисом жанра, они в п. 2 раздела VII "Заключительные и переходные положения" Закона "О Государственном земельном кадастре" записали следующее: "Земельные участки, право собственности (пользования) на которые возникло до 2004 года, считаются сформированными независимо от присвоения им кадастрового номера". К сожалению, это положение закона не соответствует правовой действительности, поскольку опровергается другими его положениями. Во-первых, только владельцы земельных участков, зарегистрированные в Государственном земельном кадастре, могут их продавать, дарить, менять, передавать в аренду или залог. Если же земельный участок не зарегистрирован в кадастре и реестре прав, то его владелец (пользователь) должен осуществить такую регистрацию. Для этого ему надо будет обратиться к сертифицированному землеустроителю для проведения обмера земельного участка и разработки соответствующей землеустроительной документации.
Во-вторых, в процессе проведения обмера земельного участка может оказаться, что в том месте, где он расположен, в наличии не 1 га земли, как это записано в когда-то принятом органом власти решении о его предоставлении гражданину, а только 0,9 га или и меньше. Такое часто случается, если на определенной территории неправомерно было выделено больше земельных участков, чем позволяет площадь самой территории. К сожалению, в таких случаях права на земельные участки сохранят лишь те из их владельцев и пользователей, сведения о земельных участках которых занесены в Государственный земельный кадастр. Для остальных будет действовать правило "кто раньше встал, того и валенки". В целом, кто зарегистрировал свой участок в Государственном земельном кадастре, тот вероятнее сохранит свой участок в определенном размере, а у кого участок без кадастрового номера, рискует потерять его часть или же весь участок. Следовательно, не все, о чем говорится в Законе "О Государственном земельном кадастре", является правдой.
Чудо пятое: земля от Деда Мороза
Принятой 28 июня 1996 г. Конституцией Украиныпредусмотрено появление в нашей стране нового собственника земель - территориальных громад сел, поселков и городов, которым земля должна принадлежать на праве коммунальной собственности. Но откуда территориальные громады могли взять землю, если все земли Украины уже имели своих владельцев - государство, граждан и юридических лиц? Ответ на этот вопрос был дан принятым 5 февраля 2004 г. Законом Украины "О разграничении земель государственной и коммунальной собственности". В частности, закон установил, что государство должно "поделиться" с территориальными громадами частью своих земель, которые и должны перейти в их коммунальную собственность. Для этого землеустроительные организации должны были за бюджетные средства разработать землеустроительную документацию относительно разграничения каждого земельного участка. Но механизм разграничения земель государственной и коммунальной собственности был настолько громоздким и, главное, недешевым, что за восемь лет действия этого закона было разграничено только 5% (!) земель, запланированных к такому разграничению. Стало понятно, что механизм разграничения земель государственной и коммунальной собственности надо упростить и удешевить.
Что же делать? И здесь за дело взялись "законопроектные изобретатели". Они разработали, а Верховная Рада 6 сентября 2012 г. приняла Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности", которым Закон "О разграничении земель государственной собственности" был упразднен, а земли государственной собственности - провозглашены разграниченными в ночь с 31 декабря 2012 г. на 1 января 2013 г. (!). Но, проводив Деда Мороза и Снегурочку, государство и территориальные громады, прочитав закон на свежую голову, поняли, что им все же надо проводить разграничение земель на земли государственной и земли коммунальной собственности, однако теперь его не могут называть разграничением. Просто, как и предусматривал упраздненный закон, им надо отыскивать в соответствующих бюджетах средства на проведение землеустроительных работ, на основании которых определенные земельные участки государственной собственности перейдут в собственность коммунальную. В этом и заключается суть новогоднего подарка для громад от Деда Мороза.
Правда, один настоящий подарок Дед Мороз все же принес земельным чиновникам: им уже не надо отчитываться наверх о ходе разграничения земель: ведь оно якобы проведено.
Чудо шестое: земля в "заточении" закона
Земля и закон обречены жить в гармонии. Она запрограммирована Конституцией Украины, которая гласит: земля является основным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства и может быть в государственной, коммунальной и частной собственности. Более того, многовековой мировой опыт убедительно доказывает, что только частная собственность на землю обеспечивает самое эффективное и рациональное ее использование. Эту истину считают неопровержимой и в нашей стране, обеспечив приватизацию 75% сельскохозяйственных угодий и закрепив в Земельном кодексе Украины правомочности собственника земли не только владеть и пользоваться, но и распоряжаться землей. Все вроде бы как у людей. Но предоставленные кодексом владельцам земли права им же и были заморожены. Не все и будто бы ненадолго. Земельным кодексом было установлено, что на протяжении трех лет с момента введения его в действие (это произошло 1 января 2002 г.) права владельцев сельскохозяйственных земель относительно их отчуждения были приостановлены до принятия ряда других земельных законов (о земельном кадастре, о выкупе земли государством, о рынке земли и т.п.). Этого срока было более чем достаточно, чтобы снять с частных земель все юридические оковы.
Но не сложилось: с приближением завершения трехлетнего периода мораторий продлили еще на два года. А потом такое продление произошло еще восемь раз (в 2006-м, 2008-м, 2010-м, 2011-м, 2012-м, 2015-м, 2016-м и 2017 гг.), а виды земель сельскохозяйственного назначения и перечень запрещенных действий по отношению к ним постоянно расширялись. Причем каждый раз, когда продлевалось действие моратория, депутаты и чиновники почти торжественно обещали, что это будет в последний раз. Но потом об обещаниях забывали. И ни один из них не понес юридической ответственности за обман общества. Наказали только землю, которая находится в "заточении" моратория уже почти 16 лет, а кое-кто выступает за пожизненный срок такого "заточения". Следовательно, в Украине закон стал не партнером, а тюрьмой для земли. Она, к сожалению, продолжает отбывать 16-летний срок, хотя и рвется на свободу.
Чудо седьмое: зарегуляция в образе дерегуляции
Продолжительное действие земельного моратория загнало крестьян - владельцев паев - в своеобразную юридическую резервацию, из которой они смогут вырваться только после отмены моратория. А преданные сторожа резервации - сельскохозяйственные предприятия-арендаторы, соблазненные дешевой арендой земли, - все время пытаются не только не допустить отмены моратория, но и сузить "границы свободы" владельцев паев, ограничивая земельные права крестьян-арендодателей паев и расширяя за счет этого свои права на арендованные земли.
Одной из таких попыток было стремление принять закон, направленный на установление достаточно большого минимального срока аренды земли - от 10 до 25 лет. Но несколько внесенных на рассмотрение Верховной Радой законопроектов об установлении такого минимального срока не прошли: уж слишком очевидными были их несправедливость относительно крестьян - владельцев земли и несоответствие Конституции Украины, которая в ст. 22 провозглашает, что при принятии новых законов или внесении изменений в действующие не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод. Ведь установление законом минимального срока арендной платы даже в семь лет ограничивает право крестьянина - владельца земли договариваться о, скажем, 5-летнем или еще меньшем сроке аренды. Больший срок аренды выгоден арендаторам, а меньший - арендодателям. Поэтому последние в сотрудничестве с некоторыми законодателями решили поступить непорядочно. Когда был подготовлен проект закона, направленный на долгожданное упрощение ведения агробизнеса путем отмены чрезмерных, необоснованных правовых ограничений и разрешений на ведение сельскохозяйственного производства (проект закона о дерегуляции хозяйственной деятельности), они спрятали в самой середине этого довольно объемного законопроекта положение об установлении минимального срока аренды в семь лет. Но установление такого срока является проявлением не дерегуляции определенной хозяйственной деятельности, а наоборот, усилением ее регуляции. Выходит, в законопроект о дерегуляции вклеили положение о зарегуляции хозяйственной деятельности по аренде земли. Поскольку дерегуляция в аграрной сфере давно назрела, то Верховная Рада 12 февраля 2015 г. приняла этот законопроект, не обратив внимания на неуместную вставку. И с апреля 2015-го заключение договора аренды земли на срок менее семи лет стало незаконным.
Помогла ли эта сомнительная законодательная новелла арендаторам сельскохозяйственной земли? Нет. Не желая заключать договоры аренды земли на продолжительные сроки, которыми "консервировалась" бы низкая арендная плата, крестьяне начали передавать свои наделы в аренду агропроизводителям неофициально - без заключения договоров аренды. Поэтому оказались беззащитными перед арендаторами, а арендаторы - перед разного рода рейдерами. Поэтому хотели как лучше для себя, а вышло как можно хуже для всех.
Таким образом, закономерности права, как и законы природы, обойти нельзя. Несоблюдение или нарушение закономерностей права при конструировании земельных законопроектов начинают "мстить" сразу же после принятия их в качестве законов. И такой местью являются не только недостижение цели закона, но и появление таких отклонений в развитии земельных отношений, которые приводят к нарушению прав и законных интересов как их участников, так и общества в целом. На наш взгляд, с целью повышения качеств законодательных актов целесообразно наконец принять закон Украины "О законах и других нормативно-правовых актах", которым следует установить дополнительные законопроектные фильтры, надежно отсеивающие законопроектный хлам.