В экстазе бездумного реформирования, дерегуляции и мнимой борьбы с коррупцией власть теряет сверхважные органы государственного управления. Конкретно - в сфере земельных отношений.
Кабмин реорганизовалГосземагентство в Государственную службу по вопросам геодезии, картографии и кадастра, подчинив ее исключительно Министерству регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Мало того, что в ходе пертурбационного маневра в названии нового органа потеряли слово "земля", которое является определяющим среди функций Госземагентства.Акробатизм с вывеской привел к тому, что МинАП потеряло право реализовывать государственную политику в сфере земельных отношений, что ведомство делало через агентство.
Собственно, подобному правовому нигилизму уже не удивляюсь. Потому что, судя по Программе деятельности Кабинета министров, одобренной Верховной Радой 11 декабря 2014 г., одним из краеугольных принципов деятельности коалиционного правительства является "новая продовольственная политика". А в ней - "подготовка к проведению земельной реформы". Если даже и так, то "первопроходцы" будут начинать ее с хаоса.
Прежде всего, ради исторической справедливости, напомню современным реформаторам-имитаторам: земельная реформа стартовала 15 марта 1991 г. Именно в этот день вступил в силу Земельный кодекс Украинской ССР от 18 декабря 1990 г. под №561-XII, согласно которому все земли стали объектом земельной реформы. Надеюсь, хоть не перепутаете, при каком президенте… И никто ее не приостанавливал и не рапортовал об успешном завершении.
Для проведения земельной реформы согласно постановлению Верховной Рады Украинской ССР от 18 декабря 1990 г. "О земельной реформе" был создан Госкомзем, подчинявшийся непосредственно Кабинету министров. В очередном реорганизационном пылу комитет превратили в Госземагентство, но уже под крышей Минагрополитики. Статус его вырос, как и число работающих: с 6200 человек (центральный аппарат вместе с территориальными органами) до 11300. И вот очередная перелицовка: с Госземагентства - в Государственную службу по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастр).
Почему в правительстве так легкомысленно распрощались с Госземагентством? Оно что, полностью выполнило свою миссию? У нас полностью разграничены земли государственной и коммунальной собственности, консолидированы земли сельскохозяйственного назначения? Или создан безупречный государственный земельный кадастр?
Я согласился бы с бесполезностью такого органа, если бы Украина была пустыней. Так нет же! По площади пахотных земель Украина занимает первое место в Европе (без России) - 32,5 млн га, на втором - Франция (18,5 млн) и на третьем - Испания (12,7 млн га). Да, в некоторых странах отсутствуют центральные органы управления землей. В Германии, например, функционирует система федеральных земель. А небольшие страны обходятся без госкомземов и госземагентств: с этими функциями успешно справляется министерство юстиции или министерство внутренних дел. В Китае же среди 20 министерств есть и Министерство сельского хозяйства, и Министерство земельных и природных ресурсов.
"Сравнил!" - скажете. Общая площадь Китая - 958,6 млн га, Украины - 60,3 млн. Между тем по проценту пахотных земель к общей площади (54,6%) мы опережаем Индию, США и Казахстан. Первые! И третьи в мире по еще одному показателю - площади пашни на человека! А вот по системе управления землей лидерство Украине не светит.
Неопровержимая истина: землями государственной собственности должны распоряжаться органы исполнительной власти, а коммунальной собственности - органы местного самоуправления. А что же на самом деле?
Закон Украины от 6 сентября 2012 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности" предусматривает, что с 1 января 2013 г. земли государственной и коммунальной собственности в Украине считаются разграниченными (здесь и далее выделения автора.- В.Ч.). Однако согласно статистической отчетности Госземагентства, на начало нынешнего года площадь земель коммунальной собственности в стране составляет только 12,6 тыс. га, а площадь земель государственной собственности - 28,9 млн га. Отсюда вывод: земли государственной и коммунальной собственности практически до сих пор не разграничены, потому что площадь земель территориальных общин сел, поселков, городов должна быть, по крайней мере, в 300 раз большей.
Право владельца (владение, пользование, распоряжение) земли возникает только после государственной регистрации этого права. Но поскольку в государственном и местных бюджетах отсутствуют средства на проведение регистрации вещных прав на земельные участки государственной и коммунальной собственности, то и процесс в полном объеме тормозится. Советы, как и органы государственной власти, не могут распоряжаться землями, право на которые не зарегистрировано. И такое положение дел может растянуться на десятилетия.
Не стоит надеяться, что децентрализация автоматически решит эту проблему. Необходима децентрализация самой земельной службы государства. Так, на местном и региональном уровнях органы местного самоуправления станут основными органами по регулированию земельных отношений. А вот работа центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов должна сосредоточиваться на усовершенствовании земельного законодательства, разработке стандартов, правил и норм в сфере землеустройства и охраны земель, организации ведения советами государственного земельного кадастра, осуществлении землеустройства, обеспечении государственного контроля землепользования.
Руководство Госземагентства, отрапортовав о создании и апробации Государственного земельного кадастра, ходило в героях. Сырую и неточную кадастровую карту кто-то сгоряча назвал национальной, хотя она базируется на… советской системе координат.
Секретную систему координат СК-42, разработанную во время войны, в 1963 г. исказили, сдвинув осевые меридианы на полградуса. Тогда, в период ядерного противостояния, "мирная" система координат так запутывала врага. Вместе с тем из-за искаженной СК-63 в народнохозяйственном строительстве и земельной сфере также допускались погрешности.
Отечественные специалисты разработали точную систему координат - УСК-2000. И чтобы перейти на нее, надо пересчитать все координаты по-новому. Процесс длительный и затратный. Поэтому лучше в спешке, но с отклонением до шести метров. Поэтому и украинские снаряды в зоне АТО ложатся неточно, поскольку наводчики пользуются все теми же "мирными" картами СК-63. А виной всему - разрекламированная Госземагентством кадастровая система - самая отсталая, которая с точки зрения основ геодезии ничего не стоит. О том, как она уживается с местной системой координат, не стоит и говорить.
Если наработанный земельный кадастр - непревзойденное творение, зачем делать его тайной? Тем более статья 36 Закона "О Государственном земельном кадастре" требует обнародовать на официальном сайте Госземагентства границы административно-территориальных единиц, кадастровые номера и границы земельных участков, их целевое назначение, распределение земель между владельцами и пользователями (форма собственности, вид вещного права), нормативную денежную оценку земель и земельных участков…
Со времени принятия закона скоро будет четыре года. За этот срок статья 36 так и осталась нереализованной. Мы продолжаем шелестеть бумагами: выписками из Государственного земельного реестра о земельном участке, справками, копиями из кадастровой карты (плана) и другой картографической документации…
Чтобы облегчить наши мытарства, активизировались посредники, которые предоставляют "индивидуальные кадастровые услуги". Хотя эти ячейки поборов можно ликвидировать одним махом, введя электронный документооборот. Без походов по кабинетам и траты денег.
Но наибольшим тормозом во внедрении кадастровой системы является двойной характер регистрации объектов недвижимого имущества - земельных участков: в Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество, а также в Государственном земельном кадастре.
Внедренная так называемая государственная регистрация земельных участков не выполняет каких-либо общественно-правовых функций, и ее существование можно объяснить только коммерциализацией кадастровых процедур.
Если мы так привыкли по каждому чиху посматривать на Европу, то назовите хоть одну страну, где прижилась аналогичная дуалистическая система регистрации земель. Ни одной! Даже в СНГ не найдете… А на практике областные, городские, районные государственные администрации и органы местного самоуправления фактически лишены функций по участию и обеспечению контроля за ведением земельного кадастра.
Их не допустили даже к пользованию кадастровыми сведениями в режиме чтения. Вместе с тем этим правом наделены банки, нотариусы, сертифицированные специалисты и органы государственного контроля за землепользованием. Ведение кадастра полностью монополизировано государственными земельными органами.
"Давно пора было ликвидировать этот коррупционный орган!". Я направил бы гневные стрелы в другие мишени: надо гнать в три шеи хватких на руку чиновников Госкомзема и Госземагентства, позорящих ведомство. Разве в положении о нем закладывали коррупционные принципы? Нет!
Мой земельный участок, благодаря "безупречному" государственному кадастру, на три метра залез на соседний. Ни моей вины, ни соседской в том нет. Но чтобы внести изменения в документацию, надо официально уплатить 160 грн. Столичные клерки придумали "пылесос" для поборов: для того чтобы войти в систему реестра, нужен некий ключ - код. Едешь за ним в Киев, осчастливливаешь чиновника таксой - 100 долл. и радуешься восстановленной справедливости.
Коррупция в земельной сфере - это не локальная опухоль, а многочисленные метастазы. По оценке специалистов, ее уровень в разрешительной деятельности и согласительных операциях по землепользованию достигает 80%. Земельные отношения - это болезнь государственного управления и общества. Куда ни кинь - всюду надо корчевать: в сфере распоряжения земельными ресурсами, приватизации земельных участков, получения разрешений на разработку землеустроительной документации, согласования и утверждения проектов землеустройства, регистрации земельных участков и прав на них, установления размеров арендной платы, оценки земельных участков, платы за землю…
Не орган выстраивал различные коррупционные схемы, а конкретные лица, найти которых не так уж и сложно. Было бы желание… Потому что у каждой лазейки в действующем законодательстве, нормативно-правовых актах есть конкретный автор или группа авторов. Другое дело, что депутаты как-то вяло и неохотно ломают очевидные земельные коррупционные схемы, которые, вероятно, обогащают и их самих. Чьи голоса звучат о том, чтобы часть поселка Коцюбинское "отписать" из Киева на область, чтобы "новые люди" могли посреди леса сооружать "хатынки"?!
Ученые-земельщики насчитали до 140 статей в действующем законодательстве, способствующих коррупции. Неужели так трудно упростить процедуру отвода земельных участков, отменить разрешения на разработку документации по землеустройству, этой головокружительный бег по согласительным инстанциям? Как долго еще будут существовать льготы по уплате земельного налога? Когда, наконец, установят конкретные ставки арендной платы в зависимости от целевого назначения земельных участков?
Понимаю: бесплатная приватизация земельных участков государственной и коммунальной собственности - это одно из средств теневого перераспределения земель. Но ведь из-за сплошного запрета около 850 тыс. земельных участков в коллективных садах остаются неприватизированными! А если в село переехала на постоянное проживание семья без долларов за пазухой и хочет строить собственное жилье? Она имеет право бесплатно получить земельный участок под застройку, или мы и далее будем плодить социально незащищенных в сельской местности?! Чтобы устранить эти пороги, следует лишь трансформировать правовую норму, дифференцировать категории граждан и виды использования участков.
Предположим, вместе с Госземагентством мы уничтожили коррупционное логово. Но не зашевелится ли оно в новом ведомстве - Госгеокадастре? Опасения небеспочвенны, поскольку кадров в эту структуру отбирают… бывшие люстрированные руководители и юристы реорганизованного Госземагентства.
А теперь поблуждаем по хронологически-законодательным лабиринтам. 20 января 2015 г. на сайте Госземагентства появились проекты - постановления Кабинета министров Украины и положения о Госгеокадастре. Их разработчики приглашали компетентных и заинтересованных до 1 февраля подать свои замечания и предложения о функционировании нового органа.
Возможно, кто-то из разбирающихся в теме и подумывал внести свежую струю в деятельность пока непривычной аббревиатуры, но правительство опередило их. Не дождавшись окончания срока подачи предложений, Кабмин 25 января спешно утвердил положение, мотивируя свои действия "оптимизацией системы центральных органов исполнительной власти".
Если оптимизацией управленческого влияния государства на развитие земельных отношений и земельной реформы члены правительства считают жонглерство с вывеской, в результате чего доминирующей отныне становится "геодезия", а не "земля", то тогда я, извините, главный землемер страны. Вероятнее всего, какой-то умник решил, что главная задача власти - клепать выписки из кадастра. Поэтому и приравняли Госгеокадастр к организациям, предоставляющим административные услуги физическим и юридическим лицам, и назвали государственной службой.
Без изменения штатного расписания, расширения или сужения полномочий, с имеющимися правами и обязанностями "реорганизованное" Госземагентство выпорхнуло из-под крыла Минагрополитики и пригрелось у Минрегионстроя. Такая, казалось бы, мирная миграция послужила причиной бедлама в действующем законодательстве. Согласно изменениям в положение о Министерстве регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства оно будет обеспечивать формирование государственной политики в сфере земельных отношений. Однако полномочия в последней, как и в сферах землеустройства, кадастра, охраны земель, законодательно не урегулировали.
Совершенно обделенным оказалось Минагрополитики, которое, в сущности, потеряло управленческие вожжи за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения. Фактически Госгеокадастр - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляет и координирует Кабинет министров через вице-премьера - министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем предложения о формировании государственной политики по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения Госгеокадастр будет вносить на рассмотрение министра аграрной политики и продовольствия. Следовательно, будет подотчетен и МинАП. Двойное подчинение - это, по сути, деятельность между молотом и наковальней, которые не будут знать покоя из-за отличия подходов в управлении земельными ресурсами.
Функции Госгеокадастра по использованию и охране всех земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, не являются предметом деятельности Минрегионстроя. Таким образом, последний не будет их координировать и контролировать. А у Минагрополитики не будет полномочий по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения, занимающих три четверти территории государства. Ни полномочий, ни кадров, которые в полном составе перешли в Минрегионстрой. А для формирования департамента в центральном аппарате МинАП и территориальных органов в областях не предусмотрена даже лимитированная численность работников.
Как результат, в системе полномочий органов исполнительной власти возникнут пробелы, которые негативно скажутся на качестве и эффективности управленческой деятельности в сфере использования и охраны земель.
Есть и те, кто радуется этим изменениям: это картографическо-геодезическое сообщество. Оно воспринимает их как восстановление справедливости. В 2012-м Государственную службу геодезии, картографии и кадастра ликвидировали и подчинили Минагрополитики и Госземагентству. Теперь восстановленная служба, по мнению ведущих геодезистов, вплотную займется внедрением Государственной геодезической базовой системы координат УСК-2000 во всех видах топографо-геодезических, картографических и кадастровых работ.
Собственно, тем, чем в свое время пренебрегли Госкомзем и Госземагентство, презентуя ущербный геоинформационный ресурс - кадастровую карту. Плод почти 20-летнего отбора геопространственных данных о земельных участках в Украине! Мы впервые увидели, в каком запущенном состоянии находится официальная кадастровая информация из-за многочисленных ошибок в расположении и конфигурации земельных участков, многочисленных накладок и разрывов.
У геодезистов - свои аргументы. Интересно, с каким умыслом патриотичный премьер с командой ликвидировал центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере земельных отношений? Наверное, зачесались руки по-новому перемерить украинскую землю и расставить свои точки координат? Ну что ж, аршин вам в руки!