Посвящается светлой памяти моего учителя и старшего друга, автору многих законов, первому Государственному Регистратору Грузии и просто блестящему человеку - Кишо Квициани
После революционных событий двухлетней давности в Украине задекларирован курс на реформы в различных отраслях. За прошедшее время были приняты многочисленные законы и подзаконные акты, определенная активность законодателей ощущается и в земельных отношениях. Однако в достижении необходимого итогового результата - начала функционирования полноценного и прозрачного земельного рынка - не просматривается даже смутная перспектива. Долгое ожидание (длиною в более чем 15 лет!) запуска земельного рынка закончилось очередным продлением моратория - еще на год. Очередным и, убежден, не последним...
При знакомстве с законами и другими материалами "по земле" сразу бросается в глаза дублирование пунктов в разных законах и Земельном, Налоговом, Гражданском кодексах Украины, раздробленность самих законов, а порой и противоречия. Как уже отмечали профильные эксперты, с начала земельной реформы действовали три разных земельных кодекса, приняты более 70 законов и более 900 подзаконных актов, регулирующих земельные отношения и, к сожалению, часто противоречащих друг другу. Это можно было бы назвать обоюдодиффузным состоянием законов.
Совсем недавно на заседании правительства премьер Арсений Яценюк заявил: "В принципе, ситуация совсем непрозрачна. A миллиардные средства, выделяемые на научные исследования, просто пропадают, потому что мы не видим реальных, практических результатов этих исследований".
Естественно, все начинания, тем более при острой нехватке реформ, правительством должны поощряться, но, думаю, пропорционально содержанию и эффективности их деятельности. Понятно, что из множества реформ не все окажутся удачными, некоторые даже не будут доведены до конца. Естественно, что это крайне нежелательно, но это нормально. Каждая реформа - своего рода эксперимент, окончательный итог которого может отличаться от ожидаемого, а в какую сторону (+/-), будет зависеть от правильности поставленной цели и четкости определения мероприятий, а главное, от его нужности/ненужности, что избавит от пустой траты и средств, и труда служащих.
Проанализируем некоторые намеченные изменения в земельных отношениях в Украине.
Законопроект
"Об обороте земли"
Смело можно сказать, что этот закон судьбоносный для земельных отношений в стране. Именно до его принятия и был введен мораторий на продажу и распаевание земель сельскохозяйственного назначения. В разд. 10 Земельного кодекса Украины (ЗКУ) говорится следующее: "До вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее
1 января 2017 года запрещается внесение права на земельную долю (пай) в уставные капиталы хозяйственных обществ" (п. 14) и "… не допускается купля-продажа земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности..." (подпункт "а" п. 15).
Вот неполный перечень законодательных актов, гарантирующих права собственников на землю и беспрепятственное получение паев:
- Земельный кодекс Украины
(ст. 25, 31, 32, 87, 88, 121);
- указ президента "О порядке паевания земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям и организациям" (№720 от 8 августа 1995 г., было предусмотрено паевание земель и имущества с выдачей земельных и имущественных сертификатов);
- постановление КМУ "Об утверждении формы Сертификата о праве на земельную долю (пай) и образца Книги регистрации сертификатов о праве на земельную долю (пай)" (от 12 сентября 1995 г.);
- ЗУ "О собственности" (от 7 февраля 1991 г., признавались три формы собственности: государственная, частная и коллективная);
- ЗУ "О формах собственности на землю" (от 30 января 1992 г.).
Нестыковка какая-то получается: и можно, и нельзя…
Среди многочисленных интернет-материалов по "земельнооборотному" законопроекту некоторые я находил интересными, некоторые спорными, но под одним заголовком с удовольствием подписались бы Ярослав Гашек и Ильф с Петровым: "В Украине торопятся ввести рынок земли. Не хватает лишь одного Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (дата публикации - 12 марта 2013 г.). Вроде ничего такого, заголовок как заголовок, если бы эта статья не была опубликована более чем через два десятка лет после начала земельной реформы (1992 г.) и более десяти лет после первого введения моратория! Торопятся… И в 2001-м (когда был принят ЗКУ и одновременно введен мораторий на продажу земель сельхозназначения), и в 2013-м, когда была опубликована вышеупомянутая статья, и сегодня - в 2016-м - для запуска земельного рынка не хватает лишь единственного закона…
Сразу же надо отметить, что украинские эксперты этот законопроект признали сырым. Чтобы оценить степень "сырости", нужно набраться терпения и внимательно ознакомиться со ст. 13 "Порядок купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в частной собственности", состоящей из
15 пунктов. Мало того, что в процессе купли-продажи задействованы несколько официальных структур, еще и придуман двухпериодный цикл продажи сроком на три месяца (2+1) - "срок экспозиции земельного участка - срок действия предложения продавца по его продаже или прав на него на определенных условиях".
В законопроекте перепеваются многие пункты из законов "О нотариате", "Об аренде земли", ЗКУ, НКУ и ГКУ, касающиеся деятельности нотариуса, определения наследников имущества, фискальной политики и ценообразования и т.д. Раздробленность законов, а тем более противоречия - благодатная почва для коррупции.
В разд. V законопроекта "Заключительные и переходные положения" указано, что "настоящий закон вступает в силу с 1 января 2016 г.", т.е. в дату окончания действия моратория согласно ЗКУ.
Скажу честно, у меня создается впечатление, что принятие указанного закона откладывалось намеренно, а как иначе объяснить пассивность законодателей? Но, с другой стороны, хочу заверить читателя, что на сегодняшний день принятие этого закона, а значит, и запуск земельного рынка, было бы ошибкой большей, чем действие самого моратория!
Автор этих строк - убежденный сторонник свободных рыночных отношений, это характерная черта и индикатор цивилизованности страны, единственный правильный путь преодоления коррупции. Но открыть земельный рынок при нынешнем законодательстве было бы непоправимой ошибкой!
Свободный земельный рынок должен быть составной частью цивильных рыночных отношений: это было бы положительной чертой государственности Украины как равноправного члена большой европейской семьи (см. мою статью "Закроет ли ЕС глаза на несуществование земельного рынка в Украине?").
Создание Земельного банка
Интересно, что идея создания Земельного банка была и в Грузии, но лишь на начальном этапе земельной реформы. Постановлением КМ Грузии №290 от 10 марта 1992 г. (п. 7) продажа земельного участка разрешалась только после двух лет со дня его получения, да и то через Земельный банк. Естественно, этот пункт, учитывая его неэффективность, так и остался на бумаге.
Госзембанк Украины прожил дольше, но оказался таким же неудачным. Он был создан с целью предоставления сельскохозяйственным предприятиям кредитов от Национального банка и бесславно просуществовал с 7 сентября 2012 г. до 10 сентября 2014-го. Кабинет министров Украины предложил парламенту реорганизовать и приватизировать Государственный земельный банк вместо его ликвидации, а уставный капитал в размере 120 млн грн вернуть в госбюджет (законопроект №3733 от 28 декабря 2015 г.). По словам бывшего министра Кабинета министров Остапа Семерака, Государственный земельный банк был создан предыдущим правительством "для коррупционных схем".
Удивительно, что даже после первого собственного просчета (если хотите - ошибки) такой проект снова на повестке дня! Создание земельного банка в Украине будет второй попыткой введения дополнительного игрока на земельном рынке.
Этой теме, но с другим осмыслением проблемы, посвящена статья главы Госгеокадастра Максима Мартынюка "Земельная реформа: компромиссный сценарий" (ZN.UA №39 от 16 октября 2015 г.). Глава Госземагентства считает необходимым до выхода на рынок тысячи продавцов, для альтернативы "большим деньгам", присутствие государственного оператора, который будет выкупать участки по фиксированной цене "для защиты самих граждан". Он отмечает: "…нередки случаи, когда несговорчивого пайщика склоняют (агрохолдинги. - Авт.) к договорам аренды не самыми цивилизованными способами". Он также считает, что людям надо дать возможность продать свой пай по рыночной цене государственному оператору, этим выводя их из-под давления агрохолдингов. А в роли "такого госагента рассматривается один из государственных банков, которые располагают ресурсами для выкупа наделов", хотя, учитывая "негативный опыт Земельного банка", сам же глава ведомства выражает определенные опасения.
В вышеупомянутых высказываниях много неясного и противоречивого.
Так, все-таки, по какой цене государственный оператор будет выкупать участки: по фиксированной или рыночной? Если по фиксированной, то кто будет ее устанавливать/утверждать, и в случае колебания цен на рынке как оперативно можно будет их корректировать? А если по рыночной, то насколько, с коммерческой точки зрения, оправдан риск со стороны банка? Если учесть государственную бюрократию, то в случае фиксированных цен трудно будет молниеносно реагировать на процессы; рыночные и фиксированные цены будут расходиться. Это послужит причиной временной приостановки частью владельцев продажи участков, что обязательно вызовет перманентную пассивность/активность на земельном рынке, а это крайне нежелательно, да и сама цена будет необъективной. А вот покупка участков по рыночной цене почти исключена - оператору вряд ли удастся выкупить столько участков, чтобы повлиять на рынок земли (скорее всего, это будут единичные покупки).
Думаю, что госоператор будет "обузой" стоимости участка: естественно, банк, пусть и государственный, будет стараться получить некоторую выгоду, что автоматически удорожит участки для последующих покупателей.
С опасением смотрю и на подбор госагента в лице государственного банка: был ли определен хотя бы приблизительный бюджет для этой цели? Выкуп всех наделов абсолютно невозможен, для этого потребуются огромные суммы, и, с коммерческой точки зрения, для банка это непривлекательно. А если выкупы будут единичными, это может послужить поводом для возникновения еще одного коррупционного сегмента.
Учитывая множество вопросов и объективную реальность, можно с уверенностью сказать: эта идея с самого начала обречена на провал.
Но если предложение о создании структуры Земельного банка для кого-то выглядит идеей фикс, то можно было бы подойти по-другому. Суммируя две идеи - покупка земельных участков и предоставление кредитов фермерам/предприятиям, первую из них как абсолютно бессмысленную можно сразу же отбросить. Вторая идея более перспективна, но лишь с оговоркой: вряд ли один банк сможет аккумулировать достаточно средств для этой цели. Возможно, целесообразнее было бы задействовать государственную целевую программу (скажем, "Финансовая помощь селу"), благодаря которой физические/юридические лица получали бы льготные займы от банков, которые, со своей стороны, пользовались бы льготными налоговыми условиями от государства. Но, учитывая украинские реалии, эта идея мне кажется трудноосуществимой.
Не стоит еще раз наступать на грабли, лучше учесть предыдущие собственные примеры. Если не учимся на чужих ошибках, то давайте это делать хотя бы на своих.