В некоторых государствах законность облекают в такую форму, что она становится ужаснее беззакония.
Иоганн Готфрид Зейме,
XIX век
Как вы думаете, что общего у ОАО «Мотор Січ», «Райффайзен Банк Аваль», «МТС—Украина», ТАС-Коммерцбанка, «АрселорМиттал Стил», Никопольского завода ферросплавов, Киево-Печерского заповедника и Института электросварки им Е.Патона? За исключением того, что они — среди лидеров в своих сферах деятельности, а некоторые принадлежат к немногочисленной когорте украинских брендов, известных в мире. Что еще? Никогда не догадаетесь.
Они все являются «недобросовестными» поставщиками товаров, работ и услуг для государственных нужд Украины! Если верить Межведомственной комиссии по вопросам государственных закупок, опубликовавшей в середине января «Реестр недобросовестных участников процедур закупки товаров, работ и услуг за государственные средства» на своем официальном сайте. Там — свыше 600 самых разнообразных организаций: от «грандов» экономики до городских советов и институтов Национальной академии наук. Причем некоторые не менее известны и уважаемы, чем упомянутые выше.
Такому массированному удару престиж и деловая репутация крупных украинских производителей, флагманов науки и культуры не подвергались еще никогда. Ведь это только украинские парламентарии переизбираются вне зависимости от того, насколько скандален их послужной список. Для бизнеса, науки и культуры честное имя — это реальный капитал и влияние. Известие о «недобросовестности» способно сорвать многомиллионные контракты.
Но реестр коснулся не только сугубо украинских предприятий. В нем — предприятия Пермского моторостроительного комплекса в России, украинские компании с немецким, австрийским, шведским капиталом…
Они — вместе с половиной украинской деловой, культурной и образовательной элиты — нечисты на руку? Предлагаем результаты поисков ответа на этот вопрос.
Национальные особенности госзакупок
Для начала напомним, что с 2004 года центральные органы исполнительной власти Украины поступательно лишались ключевых полномочий в сфере госзакупок. На данный момент такими полномочиями обладают союз общественных организаций «Тендерная палата Украины» (члены палаты на сегодняшний день неизвестны; согласно закону, имеет целый ряд квазинормативных функций) и Межведомственная комиссия по вопросам госзакупок (далее — комиссия; функции: рассмотрение жалоб, разрешения на процедуры закупок у одного участника). Антимонопольный комитет Украины (АМКУ) лишь пишет отчеты и утверждает формы.
Благодаря законодателям, государство полностью устранено из сферы информирования заказчиков, участников торгов и граждан о государственных тендерах. Согласно заключению ТПУ, с марта 2006 года заказчики были обязаны размещать свою информацию на веб-портале, принадлежащем ООО «Европейское консалтинговое агентство» (ЕКА), с платным доступом. В том же году АМКУ установил, что ЕКА «навязывает» участникам разнообразные «консультационные» услуги.
В настоящее время на рынке госзакупок Украины сформировалась своеобразная «монопольная ловушка», когда участники тендеров вынуждены оплачивать ненужные им услуги сонму «консультантов» (см. «ЗН», №26 от 7 июля 2007 года). По оценкам КРУ, АМКУ, Ассоциации городов Украины и общин, СБУ, затраты на услуги «консультантов» могут составлять от 2 до 10% от общей стоимости закупки.
Бизнес в массовом порядке покидает рынок госзакупок. Госзаказчики пытаются спасти ситуацию, выискивая обходные лазейки или выбирая закупки у одного участника.
В результате впервые с 2003 года доля конкурентных процедур в общей стоимости закупок за государственные средства стала меньше доли процедур «закрытых». По предварительным данным АМКУ, она снизилась вдвое — с 81% в 2006-м до 35% в прошлом году; по данным Госкомстата, падение чуть мягче — до 46%. Каждая четвертая закупка отменялась, в основном — из-за недостаточного количества участников. По сути, это означает крах всех последних преобразований системы государственных закупок в Украине.
Стоит добавить, что одни и те же лица в разное время фигурировали среди учредителей и (или) руководителей ЕКА, ТПУ, а также компаний, которые могли получать платежи за свои услуги от участников торгов (см. «ЗН», №32 от 1 сентября 2007 года и №34 от 15 сентября 2007 года). Один из первоучредителей ЕКА, Антон Яценко, стал народным депутатом от Блока Юлии Тимошенко.
За что?
Но вернемся к реестру «недобросовестных». Вообще-то идея подобных реестров весьма популярна в мире. Цель очевидна — дисциплинировать поставщиков товаров, работ и услуг для нужд государства.
Впервые упоминание о реестре «недобросовестных» появилось в действующей редакции закона, вступившей в силу в марте 2007 года. В Украине реестр ведется Межведомственной комиссией. Попавшие в него лишаются права участвовать в государственных тендерах в течение двух лет. Если, конечно, комиссия не отзовет свое решение (а такое право у нее имеется).
Большинство в комиссии составляют представители комитета Верховной Рады по экономической политике и ТПУ. Глава — нардеп от КПУ, руководитель комитета по экономической политике Александр Ткаченко.
В течение прошлого года в комиссии шла борьба между большинством и представителями исполнительной власти. Последние пытались создать для нужд госзакупок бесплатный государственный веб-портал, ограничить платежи за консультационные услуги и т.п. Но 20 декабря прошлого года, после прихода к власти правительства Юлии Тимошенко, потерпели поражение (см. «ЗН», №50 от 29 декабря 2007 года).
Именно этим днем и датируются все рассматриваемые нами решения о внесении в реестр, согласно информации на сайте комиссии www.commission.org.ua. Причина одна и та же для всех — «предоставление любой недостоверной информации». Это — самый нечеткий из предусмотренных законом критериев. По нему до 20 декабря прошлого года комиссия внесла в реестр только двух участников торгов. Речь шла о недостоверной информации при поставках оборудования для больницы и продуктов питания для школы-интерната.
Теперь количество «недобросовестных» измеряется сотнями. Какую же «недостоверную информацию» предоставили украинскому государству около 680 участников госторгов? Среди них, кроме упомянутых выше, — Днепропетровский металлургический завод им. Петровского, «Днепроспецсталь», Измаильский торговый порт, «Лемтранс», Институт проблем национальной безопасности при Совете национальной безопасности и обороны (и как ему теперь можно доверять безопасность страны?), Институт археологии, Львовский и Донецкий госуниверситеты, драмтеатр им. М.Заньковецкой во Львове, несколько региональных управлений Государственной службы охраны, центров стандартизации, метрологии и сертификации, областных аэропортов, включая аэропорт «Киев» в Жулянах.
Мы опросили официальных представителей и сотрудников порядка 20 «пораженцев» из разных секторов бизнеса, науки и культуры, госуправления, связались с российскими предприятиями и обратились с вопросами к самой комиссии.
В Украине практически все получили официальное решение комиссии. Только предприятия Пермского моторостроительного комплекса, согласно сообщению его пресс-службы, на прошлой неделе еще пребывали в неведении. Изумление — слишком мягкая характеристика их реакции. Впрочем, как и «грандов» украинской экономики.
Все называли одну и ту же причину занесения в реестр «недобросовестных». Как утверждается в полученных решениях комиссии, в прошлом году они участвовали в процедурах закупки у одного участника. Их вина в том, что они не предоставили заказчику информацию о своем отсутствии в тематическом каталоге участников государственных закупок (в частности, участников закупок у одного исполнителя). Кстати, копии решений, имеющиеся в распоряжении автора, похожи друг на друга, как две капли воды.
Однако… Некоторые из опрошенных оспаривали сам факт своего участия в указанных комиссией закупках. Как нам сообщили в АКБ «ТАС-Коммерцбанк», банк не заключал никаких договоров кредитования с указанной в решении компанией, не получал тендерную документацию и не посылал свои предложения. Поэтому к нему невозможно применять правоотношения, которые регулируются законом о госзакупках.
Представители юротдела Никопольского завода ферросплавов сообщили, что договор НЗФ с госпредприятием-заказчиком был заключен еще в декабре 2006 года, до появления в законе требования о внесении в каталог. НЗФ также не получал ни устных, ни письменных предложений принять участие в процедуре закупки у одного участника.
Государственное предприятие «Чернобыльский радиоэкологический центр» («Экоцентр») в июне прошлого года организовывало в Чернобыльской зоне международные учения инспекторов подготовительной комиссии Организации Договора о всестороннем запрещении ядерных испытаний. Учения проводились за средства международной организации, а «Экоцентр» был назначен МЧС ответственным за проведение учений. При этом никаких торгов не объявлялось, и никаких приглашений центр не получал.
Схожие аргументы выдвигали и представители Киево-Печерского заповедника.
Правомерны ли решения комиссии?
Тематический каталог — изобретение украинское (очень отдаленный аналог можно найти в США). Введен «с целью изучения рынка продукции, создания конкурентной среды». Это толстый том с базовой информацией о юридических лицах и предпринимателях. Согласно закону, его ведет ТПУ. Издателем стало предприятие «Информационные издания Тендерной палаты Украины».
С весны прошлого года участники госторгов начали сталкиваться с добровольно-принудительной необходимостью регистрации в этом каталоге. Стоимость подписки/регистрации выросла с пяти до 10—12 тыс. гривен. В телефонном разговоре глава правления ТПУ и член комиссии Владимир Лаба утверждал, что ТПУ никого ни к чему не вынуждала. К этому не причастно и предприятие палаты. Так что в четырехугольнике «участники — ТПУ — каталог — «консультанты» завелись призраки, которые этим занимаются. Результат, правда, вполне осязаем — массовый исход малого и среднего бизнеса с рынка госзакупок.
Опрошенные нами представители предприятий единодушны в том, что решения комиссии неправомерны. Ведь, согласно переходным положениям действующего закона, нормы о тематическом каталоге вступали в силу только с 1 сентября 2007 года. На это указывала и комиссия в своем решении от 19 июля 2007 года (отменено на заседании комиссии 20 декабря 2007-го). А коль скоро наши собеседники проводили закупки до этой даты, то не следует забывать, что, согласно Конституции, законы и нормативные акты не имеют обратной силы, если об этом прямо в них не указывается.
Более того, некоторые закупки у одного участника проводились с разрешения самой комиссии. Об этом, в частности, сообщила «ЗН» пресс-служба «МТС—Украина».
Однако глава правления ТПУ отстаивает обязательность внесения в тематический каталог еще с марта прошлого года, когда упоминание о нем впервые появилось в законе.
Стал ли этот каталог причиной внесения в реестр всех «недобросовестных» — неизвестно. Тексты решений на сайте комиссии отсутствуют. По словам В.Лабы, многие туда попали по действительно весомым причинам. Хотя неназвавшаяся представительница комиссии, с которой удалось побеседовать по телефону, сначала ссылалась именно на «отсутствие выписки из каталога». Потом спохватилась: «Не знаю…»
А были ли вообще решения комиссии о реестре?
Вопрос не праздный. На условиях анонимности нам удалось побеседовать с несколькими членами комиссии, присутствовавшими на заседании 20 декабря. По их словам, заседание разделилось на две части. В течение первой рассматривались обычные рабочие вопросы (жалобы, разрешения на закупку), секретарем был представитель АМКУ С.Стефановский. В повестке дня отсутствовали вопросы о внесении в реестр.
Вторая началась с появления нардепа А.Яценко и предложения поддержать свыше 20 решений, тут же розданных членам комиссии. Одно из них — об отмене летнего решения комиссии о тематическом каталоге. Просьба С.Стефановского о самоотводе с поста секретаря комиссии была удовлетворена. Новым секретарем был избран представитель парламентского комитета В.Ясинский.
Подозрительная нестыковка заключается в том, что копии решений в нашем распоряжении подписаны главой комиссии А.Ткаченко и… тем же С.Стефановским. Когда же проходило голосование по этим решениям?
Еще больше поводов для сомнений дает такой факт.
В октябре прошлого года АМКУ на своем сайте официально заявлял о том, что решение комиссии от 11 октября 2007 года за подписью А.Ткаченко, опубликованное в информбюллетене ТПУ, является недостоверным. Как утверждал АМКУ, в указанную дату заседание комиссии вообще не проводилось…
Можно, конечно, призвать Генеральную прокуратуру, МВД или СБУ проверить комиссию. Но вот только с 1 января с.г. она территориально находится в парламентском комитете по экономической политике (решение принято на злополучном заседании 20 декабря). А на входе в здание издателя тематического каталога висит табличка «Офис народного депутата А.Ткаченко». Депутатская неприкосновенность, однако…
«Мы идем к вам!»
Последствия появления реестра «недобросовестных» могут быть самыми разнообразными. Согласно решениям, принятым комиссией на второй части заседания 20 декабря, над тендерами, в которых участвовали «пораженцы», нависла реальная угроза отмены. Члены тендерных комитетов, проводившие эти закупки, рискуют быть исключенными из самих комитетов, с соответствующим «поражением в правах». Недаром месяц назад на своей пресс-конференции в УНИАН В.Лаба говорил о перспективе роспуска около тысячи тендерных комитетов.
В документах, разосланных «недобросовестным» участникам, значится, что комиссия может отозвать свое решение, если внесенный в реестр подтвердит свое включение в каталог в течение пяти рабочих дней. Надо понимать, для этого придется заплатить около 2 тыс. долл. за подписку…
Некоторые из «недобросовестных» участников уже заплатили. Многие органы власти, государственные и коммунальные предприятия, институты Академии наук будут вынуждены это сделать. Кстати, по нашим приблизительным оценкам, подразделениям Государственной службы охраны придется выложить за внесение в каталог 1 млн. гривен в год. Миллион — это возвращение тысяче вкладчиков Ощадбанка обещанной Юлией Тимошенко тысячи гривен…
Многие из опрошенных намерены оспаривать решения комиссии. У кое-кого из «грандов» возникли подозрения, что все это «неспроста». Например, один из лидеров своего сегмента рынка уже заявил о срыве контракта в регионах из-за нахождения в реестре. Представители другого подозревают, что кто-то хочет внедрить в их каналы поставок «своих» посредников. Если они захотят судиться и докажут в суде неправомерность действий комиссии, то, вероятно, смогут получить компенсацию из бюджета за упущенную выгоду или ущерб деловой репутации.
«Выстрелит» ли реестр против украинского бизнеса (и государства) на каких-либо международных тендерах — покажет время. Ясно одно — заложниками кризиса госзакупок уже стали те немногие предприятия, учреждения науки и культуры, благодаря которым Украина все еще интересна миру.
Есть ли свет в конце тоннеля?
За последние недели отношение руководителей высших органов власти к происходящему в сфере госзакупок наконец-то стало проясняться.
В Днепропетровске Юлия Тимошенко пообещала мэрам городов наведение порядка в госзакупках и сохранение «общественного контроля» (глава правления ТПУ был в составе ее делегации), вспомнила поговорку об овцах и волке и создала рабочую группу в составе мэров и… Тендерной палаты. На этой неделе в работе группы уже приняли участие опытные идеологи палаты — нардепы от БЮТ А.Яценко и С.Осыка.
На последующих встречах с представителями органов самоуправления премьер старательно избегала заявлять более четкую позицию. Даже когда мэры говорили о риске срыва подготовки к Евро-2012.
Во вторник, 5 февраля, неудачную попытку вернуть законодательное поле госзакупок к 2004 году предпринял Блок В.Литвина. Его представители соглашались на коалиционную повестку дня при условии внесения в нее вопроса о закупках. В результате, как живописал с трибуны «литвиновец» О.Зарубинский, «некоторые (народные депутаты) начали по сессионному залу бегать и даже раскраснелись, очевидно, понимая, что сегодня может прийти конец их преступным коррупционным схемам. Подбегают к руководителям фракций, требуют голосовать или нет…».
Но в последний момент голосование провалилось. Видимо, вопросы НАТО и бытовой конфликт «Луценко — Черновецкий» для многих депутатов неизмеримо важнее, чем срыв закупок питания для детей и лекарств для больниц…
Основным ньюсмейкером стал Виктор Ющенко. На совещании с губернаторами и мэрами он заявил об отзыве своего ранее поданного законопроекта. По результатам совещания были сформулированы три метода решения проблемы. Во-первых, добиться принятия ВР закона, который восстановит законодательство 2004 года и отменит действующий закон. За основу предлагается взять законопроект №1011-19, поданный четырьмя мэрами из разных фракций. Во-вторых, обратиться в Конституционный суд по поводу конституционности изменений в закон о госзакупках, начиная с 2005 года. В-третьих, создать распоряжением президента рабочую группу из представителей секретариата и Ассоциации городов Украины, которая разработала бы закон, действительно отвечающий международным стандартам, в частности стандартам ВТО.
Безусловно, эти инициативы и план действий можно только приветствовать. Однако нужно помнить несколько но. Три недели назад сейчас отозванный президентский законопроект преподносился секретариатом как «радикальный» и решающий все проблемы. В действительности он лишь расширял полномочия ТПУ, сохранял тематический каталог и тому подобные «прелести» (см. «ЗН», №1 от 12 января 2008 года). Бенефициары «тендерных схем», которых так беспощадно критиковали губернаторы и мэры, имеют «своих» людей в секретариате? Где гарантия, что нынешняя президентская решимость не закончится очередным «пшиком»?
Напоминать, что о тендерном кризисе президенту говорили три года подряд — и министры, и губернаторы, и мэры, и Всемирный банк, и ЕС, и журналисты, а «воз тендерных проблем» и ныне там? Пожалуй, не стоит.
Еще одно «но» касается «хорошо организованного парламентского лобби» (слова В.Ющенко), которому выгодно нынешнее состояние госзакупок. Президент сообщил, что как только по его инициативе появилось стремление включить в повестку дня ВР законопроект о госзакупках, две политические силы собрали подписи об отстранении спикера от должности. Согласно заявлению В.Ющенко, «как ни парадоксально, эти подписи собрали наши союзники (то есть БЮТ. — А.М.) и наши оппоненты по Верховной Раде».
Глава фракции БЮТ И.Кириленко и правая рука премьера А.Турчинов моментально опровергли эту информацию.
Информагентства поспешили зачислить в «оппоненты» только Партию регионов. Так ли это, на момент написания этой статьи было непонятно. С равным успехом в их ряды можно занести коммунистов — «коммерческую политическую структуру», как заявил президент на совещании с губернаторами 7 февраля. Тем более что, согласно регламенту ВР, любые законопроекты о госзакупках должны проходить через профильный комитет по экономической политике, во главе которого коммунист А.Ткаченко…
P.S. Вечером 7 февраля стало известно, что комитет по экономической политике рекомендовал ВР принять за основу законопроект №1476-д (вместо отозванного президентского), зарегистрированный в тот же день. Его авторы — Р.Зварич («НУ—НС») и А.Кожемякин (БЮТ).
В законопроекте все те же нормы и институты, которые жестко критиковались президентом, губернаторами и мэрами: Тендерная палата с властными полномочиями, комиссия с реестром «недобросовестных», тематический каталог, частный сайт и полная непрозрачность закупок, «консультанты»… Подачка бизнесу: от платежей за каталог освобождают, но только физических лиц-предпринимателей. Подачка мэрам: в комиссию вводят трех представителей местного самоуправления, разрешают межведомственную координацию на местном уровне. Подачка заказчикам: несколько поднимается закупочный порог. В общем, бизнесу и органам власти вместо шила предлагают мыло. Чтоб удобнее было вешаться?
И последнее. Законопроект, как подчеркивается в сопроводительных документах, одобрен премьером Юлией Тимошенко…