К независимости Национального банка Украины традиционно приковано слишком большое внимание. Но масштабный общественный интерес к этому значительно отстал от формального наделения НБУ таким статусом и совпал именно с внедрением инфляционного таргетирования, гибкого обменного курса, операционного дизайна монетарной политики на основе процентного коридора, с новыми требованиями к оценке кредитных рисков и структуры капитала, борьбой со связанным кредитованием и т.п.
Почему-то особенно активных нынешних экспертов и академиков мало интересовали события прошлых лет: объемы ОВГЗ на балансе банковской системы, то, как они там оказывались, как выдавались кредиты инсайдерам, как устанавливался «рыночный» обменный курс, как таяли валютные резервы, как накапливался внешний долг корпоративным сектором и долларизировалась отечественная экономика и как соотносилась учетная ставка с макроэкономической ситуацией.
Олигархическую экономику полностью удовлетворяли фиксированный курс, раздувание банковских балансов мертвыми кредитами, фрустрация нацбанковских регуляций и «слепота» банковского надзора. Именно замалчивание масштабов макрофинансовых рисков 2012–2013 годов и объясняет, почему вопрос независимости НБУ буквально вынесло на поверхность волной постмайданных реформ.
Для одних независимость Нацбанка — движение к лучшим практикам защиты регулятора от политического давления и размежевание монетарной и фискальной властей. Для других — очередной раздражитель и фетиш призрачного влияния заокеанской руки, которая лишает возможностей «стимулировать рост», «развивать экономику», «поддерживать экспорт», «смягчать кризис публичных финансов» и т.д.
Причина такого разного видения — отсутствие как политического, так и экспертного консенсуса о роли НБУ в распределении экономической власти и в более широком понимании политического баланса сдержек и противовесов. А формальные изменения, вносимые в закон о НБУ с 2015 года, и особенно последние (согласно законопроектам №4367 и 5650) для отдельных игроков выглядят едва ли не как апокалипсическое затмение в конце туннеля их персональной политической адженды.
Почему же последние изменения настолько принципиальны, что они рассматриваются именно в категориях усиления независимости Национального банка? И как они касаются полномочий Совета НБУ и его Правления? Разберемся.
Почему важна роль такого института, как Совет НБУ?
По-сути, в заданных Конституцией рамках Совет НБУ ответственен не только за выбор режима монетарной политики путем принятия Основных принципов денежно-кредитной политики. Он является первичной инстанцией мониторинга соответствия действий НБУ в сфере реализации монетарной политики по поддержанию ценовой стабильности, в рамках которой он способствует финансовой стабильности и соблюдению УСТОЙЧИВЫХ темпов экономического роста. Но функция мониторинга Совета, выраженная в форме контроля над проведением монетарной политики, могла с легкостью превращаться в предмет перманентного конфликта вокруг почти всего спектра функций НБУ, чему особенно содействовала терминология предыдущей версии закона.
Иными словами, при искаженном понимании роли Совета Нацбанка он превращается в источник политически мотивированной делегитимизации действий НБУ с соответствующими последствиями как для его руководства, так и для проводимых им политик. В конце концов, вероятность подобной «функционализации» Совета НБУ открывает путь к тому, что уже на этапе формирования его состава закладывается предположение о возможности получения политических выгод от контроля над большинством в нем, тем самым подрывая изнутри его способность оставаться политически нейтральным.
Почему переход к таргетированию инфляции ярко продемонстрировал несоответствие понятийного аппарата предыдущей версии закона новым макроэкономическим реалиям, и почему именно в контексте нового монетарного режима дали о себе знать пробелы в балансе сдержек и противовесов, необходимых для дистанцирования и Совета НБУ, и Правления от политического влияния?
Во-первых, широкий набор определений (что денежно-кредитной политики, что монетарных инструментов) отображали логику, которая закладывалась в функционал Совета еще с 1999 года. Такая логика опиралась на скрытую парадигму таргетирования денежной массы, а фактически — неявного толерирования выбора в пользу фиксации обменного курса. Технически это не предполагало сложного макроэкономического анализа, особенно вопросов forward-looking и среднесрочной ориентации монетарной стратегии инфляционного таргетирования.
Согласно первоначальному замыслу, достаточно было осуществлять мониторинг прироста денежной базы/денежной массы и оценивать давление на валютный рынок через условия ликвидности. Это и упрощало сам контроль, и ограничивало политические вариации на тему контроля, ведь при фиксированном курсе все и так достаточно очевидно. А поскольку фиксированный курс с фрустрированным банковским надзором и импотентным регулированием вписывался в модель олигархического консенсуса, то и каких-либо конфликтов по поводу оценок и рекомендаций по широкому кругу вопросов, отнесенных тогда к полномочиям Совета, быть просто не могло.
Во-вторых, переход на плавающий курс и наделение учетной ставки настоящим макроэкономическим содержанием, да еще и в контексте изменений в банковском регулировании и технологиях надзора, активировали риски политически окрашенной интерпретации более сложных техник монетарной политики и политики финансовой стабильности. Возможности анализировать «влияние денежно-кредитной политики на состояние социально-экономического развития», оценивать «деятельность Правления Национального банка по выполнению Основных принципов денежно-кредитной политики», а также давать рекомендации по вопросам «методов и форм прогнозирования макропоказателей экономического и социального развития», «отдельных мероприятий монетарного и регулятивного характера», «политики курсообразования и валютного регулирования», «развития банковской системы и отдельных нормативных актов по вопросам банковской деятельности» и т.п. в условиях размытых контуров политической нейтральности Совета НБУ потенциально превращались в способ подрыва доверия к инфляционной цели и политике макрофинансовой стабильности. Например, недостижение инфляционной цели при лояльном руководстве центробанком могло не признаваться проблемой, так же, как и достижение цели по инфляции нелояльным руководством могло признаваться проблемой. Понятно, что это подрывает доверие к способности Совета НБУ непредвзято осуществлять мониторинг монетарных действий НБУ согласно мандату, определенному в статье 6 закона о НБУ.
В-третьих, это же можно сказать о рекомендациях по вопросам, прямо не касающимся монетарной политики. Недовольство банковскими регуляциями отдельными бизнес-группами на фоне посткризисного сжатия кредитования породило риски привлечения Совета НБУ в широкий фронт атаки против новых подходов к оценке кредитных рисков, структуры и уровня банковского капитала, то есть всего того, что выступило реакцией на масштабные злоупотребления отдельными собственниками банков и топ-менеджментом, по результатам которых Украина пережила едва ли не самый глубокий банковский кризис в мировой истории.
Новая версия закона делает серьезный шаг в направлении ликвидации серых зон в полномочиях между Советом НБУ и Правлением, благодаря чему существенно суживаются возможности для манипулятивного поведения первого, проектирования давления на второе через необъективные оценки и противоречивые рекомендации, а также создаются предпосылки для дальнейшего повышения профессиональности членов Совета.
В частности, новая версия закона определяет понятие контроля над денежно-кредитной политикой, увязывая его с тремя важными моментами: основной задачей НБУ; принципом невмешательства Совета в деятельность главы НБУ и его заместителей, Правления как коллегиального органа; монетарным режимом инфляционного таргетирования. Причем такое понятие контроля делает невозможным спекуляции вокруг того, распространяется ли оно на ограничение дискреции Правления по монетарным инструментам. А по смыслу оно соответствует логике, заложенной в принцип среднесрочной ориентации инфляционного таргетирования.
Также изъятие норм об оценках и рекомендациях не является прямым свидетельством сужения полномочий Совета. Это очевидно хотя бы потому, что комплексность подхода, заложенного в определение контроля над реализацией денежно-кредитной политики, будет покрывать изъятые нормы по содержанию. Определение функции контроля в новой редакции закона допускает возможности по оценке адекватности режима инфляционного таргетирования, прогнозных моделей, параметры которых закладываются в предположение об оптимальности траектории процентной ставки, степени учета поведения обменного курса в поведении инфляции, определении роли рисков финансовой стабильности в способности достигать монетарных целей, эффективности трансмиссионного механизма и даже влияния показателей инфляции на благосостояние разных слоев населения (что становится модным трендом в мире в последнее время) и т.п.
То есть сочетание терминологической рационализации языка закона с кристаллизацией вопросов распределения полномочий между Советом НБУ и Правлением адресовано тем рискам деятельности Национального банка, которые не настолько нетипичны для стран, известных слабостью институтов и относительностью в трактовании содержания независимости центробанка.