Всемирная торговая организация (ВТО) переживает самый сложный кризис за время своего существования. Глобальные торговые переговоры застыли. Международная система урегулирования торговых споров заблокирована. Отсутствие сдерживающих механизмов приводит к увеличению протекционистских мер в международной торговле. Генеральный директор ВТО Роберту Азеведу досрочно покидает свой пост, а государства-члены озадачены выбором нового руководителя, который сможет реформировать организацию.
Что же происходит в ВТО, и какие возможны варианты разрешения ситуации
Генеральный директор ВТО Роберту Азеведу принял решение об уходе с занимаемой должности на год раньше фактического истечения срока его полномочий в 2021-м, дав общее представление о сложившейся кризисной ситуации внутри организации. После чего в июле этого года начался процесс поиска нового генерального директора. В Женеве уже были проведены встречи группы кандидатов с представителями правительств государств-членов. Замещение действующего руководителя ВТО запланировано на эту осень. В силу некоторых факторов, включая протекционистскую политику США, процесс переизбрания не будет проходить гладко, а его исход сыграет важную роль для будущего организации и мирового торгового порядка в целом.
С момента прихода к власти президента Дональда Трампа ВТО пришлось столкнуться с еще более усилившимся скептицизмом Штатов по поводу ключевой идеи организации, заключающейся в снижении международных торговых барьеров. Вдобавок кризис усугубляется экономической разрухой и деглобализацией, обусловленными, в частности, вооруженными конфликтами последних лет и пандемией COVID-19.
Такие действия Штатов вполне укладываются в концепцию их взаимоотношений с ВТО, продвигавшуюся еще предыдущими администрациями. Так, во времена президента Обамы США дважды прибегали к блокировке кандидатов в Апелляционный орган ВТО, сначала не допустив переизбрания представителя от США в 2011 году, а затем помешав переизбранию корейского судьи в 2016-м. В 2020 году Вашингтон парализовал работу высшей инстанции системы разрешения споров организации, отказавшись назначать судей в Апелляционный орган ВТО.
Недовольство США вызвано в основном двумя факторами.
Во-первых, система ВТО не содержит стандартов или практических положений в сфере трудоустройства и окружающей среды, а перенос экономической деятельности в страны с низкими ценами производства и дешевой рабочей силой, а также с менее строгими правовыми системами и невысокими расходами на соблюдение нормативно-правовых требований значительно способствовало развитию экономической нестабильности.
Во-вторых, недостаточное внимание, уделенное организацией вопросам чрезмерных концентраций и защиты честной конкуренции, привело к образованию могущественных монополий на национальном и международном уровнях, а также позволило Китаю, продолжая практиковать антиконкурентные действия, использовать преимущества от участия в мировой торговой системе.
Маловероятно, что в ближайшее время значительно изменится вектор торговой политики Вашингтона, и все еще остается возможным выход США из членства в ВТО.
Избрание нового генерального директора ВТО расценивается как шанс на пересмотр и реформирование системы Всемирной торговой организации. Если следующий глава предпочтет воздержаться от серьезного обновления существующих подходов и принципов структурирования деятельности организации, стоит ожидать еще более серьезной критики этого института.
Каким образом Штаты заблокировали работу Апелляционного органа ВТО
Порядок работы Апелляционного органа ВТО в значительной степени прописан в статье 17 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров. Постоянный Апелляционный орган состоит из семи лиц, при этом каждое дело рассматривается минимум тремя из них. Члены Апелляционного органа избираются на четыре года и могут быть повторно назначены еще на один срок.
Избрание происходит посредством достижения консенсуса государствами — членами ВТО, а для недопуска кандидата достаточно, чтобы хотя бы одно государство подало официальное возражение. То есть фактически каждое государство — член ВТО имеет право вето на включение того или иного лица в состав Апелляционного органа.
Из-за своего недовольства функционированием Апелляционного органа США используют свое право уже не первый год, заявив, что не снимут вето с назначения новых кандидатов до тех пор, пока орган по разрешению споров не исправит подходы к работе.
В конечном итоге 10 декабря 2019 года истек срок полномочий еще двух членов Апелляционного органа из трех оставшихся на тот момент. С тех пор образование кворума, необходимого для рассмотрения апелляций, стало невозможным. Тем не менее апелляционные производства, начатые до блокировки, могут быть доведены до конца, так как члены Апелляционного органа, назначенные к рассмотрению дела, вправе продолжать это рассмотрение и после истечения срока своих полномочий.
К несчастью, пока США на неопределенный срок блокируют работу Апелляционного органа, стороны споров в рамках ВТО могут злоупотреблять сложившейся ситуацией, замораживая проигрышные дела посредством подачи апелляций.
Альтернативные способы разрешения торговых споров
В сложившихся реалиях можно ожидать, что с целью сохранения возможности эффективного рассмотрения торговых споров члены ВТО воспользуются одним из двух сценариев: либо заключат временные соглашения об отказе оспаривать отчеты Групп экспертов в нефункционирующей высшей инстанции, либо прибегнут к альтернативным способам разрешения споров, таким как арбитраж.
Реализуя второй сценарий, часть членов ВТО, а именно: Австралия, Бразилия, Гватемала, Гонконг, Исландия, Канада, Китай, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Пакистан, Сингапур, Украина, Уругвай, Чили и Швейцария, поддержали инициативу Европейского Союза, присоединившись к Договоренности о многостороннем временном апелляционном арбитраже в порядке статьи 25 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров (Multi-party interim appeal arbitration arrangement pursuant to article 25 of the DSU).
Статья 25 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров предусматривает возможность образования ad hoc арбитража для урегулирования споров, касающихся вопросов, которые четко определены сторонами. При этом обязательным условием для передачи спора арбитражу является взаимное согласие сторон, выраженное в арбитражном соглашении.
Пока Апелляционный орган ВТО недееспособен, предложенная Европейским Союзом альтернатива делает возможным апелляционное оспаривание отчетов Групп экспертов в арбитражном порядке.
Разработанные Европейским Союзом правила процедуры максимально приближены к правилам, применяемым Апелляционным органом ВТО, а само рассмотрение планируется проводить при участии трибунала, состоящего из трех арбитров, которые избираются генеральным директором из числа бывших членов Апелляционного органа.
Как только Апелляционный орган возобновит полноценную работу, альтернативный механизм прекратит функционировать и рассматривать апелляции, за исключением ранее начатых процедур, если стороны не договорятся об ином.
Специфика арбитражного механизма заключается в том, что принятые в его рамках решения не подлежат утверждению Органом по разрешению споров ВТО и не будут иметь силы прецедента. Также для обязательности применения арбитражной процедуры государства — члены ВТО должны заключить между собой арбитражные соглашения, так как в случае отсутствия такого соглашения нет никаких гарантий, что государства, первоначально поддержавшие инициативу ЕС, не решат заморозить свой кейс в случае утверждения Группой экспертов невыгодного для них отчета. Известно, что на сегодняшний день Европейский Союз заключил подобные соглашения, в частности, с Канадой и Норвегией.
Важно отметить, что в арбитраж можно будет передавать только будущие и текущие споры, за исключением случаев, когда Группа экспертов вручила сторонам предварительный отчет.
Чего следует ожидать Украине
Украина стала полноправным членом ВТО в 2008 году и сегодня также входит в список стран, поддержавших инициативу ЕС о создании альтернативной апелляционной процедуры. Но учитывая, что Украина не заключала соответствующие арбитражные соглашения, сам по себе факт такой поддержки не приводит к каким-либо юридическим последствиям или возникновению международно-правовых обязательств.
На данный момент Украина является истцом в девяти спорах, ответчиком — в четырех и третьей стороной — в 45 спорах в рамках ВТО.
Учитывая отсутствие отчета Группы экспертов или взаимно согласованного решения в восьми из 13 споров, в которых Украина выступает истцом или ответчиком, апелляционные жалобы по таким спорам в случае заключения Украиной арбитражного соглашения с государством-оппонентом могут быть переданы на рассмотрение ad hoc арбитража. В ином случае каждая сторона будет иметь возможность затянуть процесс на неопределенный срок, подав апелляцию в опустевший Апелляционный орган ВТО. В итоге эта ситуация приведет к регулярным нарушениям международных торговых договоренностей и разрешениям спорных вопросов исключительно политическим путем, а значит, с позиции силы.
Таким образом, членам ВТО необходимо ответственно подойти к выбору нового генерального директора организации. От этого будут зависеть дальнейшая торговая политика и возможность создания конкурентных улучшенных условий торговли, в частности и для Украины.
Автор благодарит за помощь в подготовке материала для статьи Магомеда Межиева, стажера Юридической фирмы «Ильяшев и Партнеры».