Опубликованный на нынешней неделе Меморандум об экономическом развитии — одно из главных аналитических исследований Всемирного банка (ВБ) в отношении перспектив роста и развития на уровне страны — традиционно готовится в странах-членах банка раз в четыре-пять лет. Последний подобный отчет для Украины был опубликован в 2005-м. Нынешний отчет его авторы назвали «Стратегический выбор для ускорения и поддержки роста в Украине».
Один из главных тезисов доклада гласит, что решения, которые руководители Украинского государства примут сегодня и на протяжении следующих трех лет, могут определить будущее развитие страны. Это будет либо сценарий быстрой модернизации, который превратит Украину в экономический локомотив в Восточной Европе, либо сценарий хаотических мер, сопровождающихся низкими темпами роста и периодическими глубокими кризисами.
Мартин РАЙЗЕР и Пабло СААВЕДРА |
— В резюме исследования утверждается, что Украина при определенных условиях может стать локомотивом роста в Восточной Европе. Вы это серьезно, у нас есть для этого хорошие шансы?
М.Райзер. — Да, конечно. Украина обладает отличными возможностями, чтобы выиграть от следующей фазы глобализации, использовав свои стратегические преимущества: выгодное географическое положение, богатые природные ресурсы и образованную рабочую силу. Пока эти преимущества используются далеко не в полной мере, и почти через два десятилетия после обретения независимости официальная экономика еще не восстановила даже тот уровень доходов, который был в советские времена.
— Все эти два десятилетия в Украине только и говорили о наших стратегических преимуществах. А страна скатывается на задворки Европы. Откуда тут взяться лидерству?
М.Райзер. — Этот доклад — очень всестороннее и фундаментальное исследование. Мы провели комплексный анализ, изучили опыт и определили все основные факторы роста украинской экономики за последнее десятилетие. Кроме того, были определены те главные вызовы, которые стоят перед страной на нынешнем этапе, и предложили основные, на наш взгляд, рекомендации.
И здесь есть две новости: хорошая и плохая. Плохая состоит в том, что все основные источники роста в докризисный период — благоприятные условия внешней торговли (высокие цены на экспортируемое сырье и льготные — на импортируемые энергоносители), избыточная ликвидность мировых финансовых рынков, обеспечивавшая огромный приток капитала, — на сегодняшнем этапе уже в основном себя исчерпали.
Финансовый кризис 1998—1999 годов в России привел к пересмотру в Украине реального обменного курса, что дало очень мощный толчок развитию экспорта. Положительные изменения в условиях внешней торговли оказались беспрецедентными. В период между 2001-м и 2008 годом условия торговли улучшились в полтора раза (до того, как в 2009-м произошло ухудшение на 11%). Для сравнения, в развитых странах и странах Центральной Европы изменения условий торговли были в среднем нулевыми. Кроме того, вплоть до 2009 года цены на импортируемый газ были выгодными (льготными) для Украины. Скрытая субсидия, связанная с импортом природного газа по сниженной цене, на протяжении 2000—2008 годов составляла, по нашим подсчетам, в среднем 7,6% ВВП.
Льготные цены на газ остались в прошлом. Экономика растет, восстанавливаясь от спада 2008—
2009 годов благодаря произошедшей девальвации гривни и некоторому восстановлению мировых сырьевых рынков. Но это восстановление пока неустойчиво.
Кроме того, за все эти годы накопилось множество проблем, создающих очевидные угрозы для будущей стабильности. Помимо целого ряда слабых мест в фискальном и банковском секторах, это и чрезмерная энергоемкость, устаревшая, изношенная инфраструктура, и очень слабая конкурентная среда, стареющее население, ухудшающаяся квалификация рабочей силы, низкая технологичность промышленности и высокая концентрация экспорта и многое другое.
Нынешний экономический кризис, ставший причиной падения ВВП на 15% в 2009 году, и медленные темпы глобального восстановления доказывают, что прежняя модель роста в нынешних условиях непригодна для дальнейшего развития. Без серьезных, зачастую тяжелых и непопулярных фискальных и структурных реформ Украине — если она действительно хочет развиваться и оставаться конкурентоспособной — уже не обойтись.
Но хорошая новость состоит в том, что очень малое количество успешных реформ, которые были реализованы в предыдущие годы, открывают огромный простор для улучшений. Необходимые шаги достаточно понятны и очевидны, и в случае реализации смогут освободить уже упоминавшийся нами огромный, все еще нереализованный потенциал, которым обладает Украина.
— Вы достаточно давно работаете в нашей стране. И перечень необходимых реформ понятен и очевиден тоже уже давно. Тем не менее реформы не идут. Почему? Что мешает их реализации?
П.Сааведра. — За период с 2000-го по 2008-й рост экономики составил в среднем 7% в год. За это же время Украина достигла очевидных успехов в борьбе с бедностью. Если еще в 2002-м доля населения, проживающего за чертой бедности (5 долл. в день в пересчете по паритету покупательной способности), составляла 47%, то к 2007 году она сократилась почти в четыре раза — до 12,3%. Основным фактором снижения бедности был быстрый рост реальной заработной платы, включая ее существенные ежегодные повышения в государственном секторе. Снижению уровня бедности помогало и наблюдавшееся с 2004 года увеличение социальных трансфертов. Кстати, в результате экономического спада в 2009 году доля бедного населения выросла почти до 16%, что приблизительно соответствует уровню 2006-го.
Когда рост благосостояния происходит и без серьезных реформ, их необходимость вовсе не очевидна.
— Помнится, мы обсуждали с вами результаты весьма любопытного исследования Всемирного банка — население Украины в подавляющей массе не хотело реформ. Вы думаете, сейчас они действительно неизбежны, поскольку у страны уже нет другого выхода?
П.Сааведра. — Альтернатива существует всегда. Вопрос в том — какая? Без реформ страна будет оставаться в лучшем случае на уровне небольшого восстановительного роста — 3—4%. В то же время есть возможность для роста в 8%. Этот разрыв можно покрыть только с помощью структурных преобразований.
Кроме того, без реформ рост экономики будет оставаться весьма неустойчивым. Экономика будет подвержена угрозам частого повторения кризисных явлений вслед за весьма неустойчивой динамикой мировых сырьевых и финансовых рынков.
Страна не развалится, но ей нужен другой тип роста, другое его качество. А если будет и дальше оставаться все так, как сейчас, то через несколько лет снова грянет кризис, снова обвалится ВВП, страна откатится на три-четыре года назад. При наличии же реформ к следующему кризису Украина будет готова. Как, например, в Польше, где благодаря произошедшим реформам степень сопротивляемости катаклизмам оказалась значительно выше.
Кстати, было бы несправедливым утверждать, что реформ в Украине за этот период вообще не было. Осуществленные после девальвации гривни 1998—1999 годов стабилизационные меры в сфере государственных финансов и фискальная дисциплина, которой Украина придерживалась по 2003 год включительно, отход от бартерных операций и приватизация убыточных госпредприятий, среди прочего, обеспечили отличную базу для роста в начале текущего десятилетия. Но сегодня, как уже отмечалось, она практически полностью исчерпана.
Вплоть до 2006 года значительные избыточные производственные мощности, появившиеся вследствие спада 1990-х, помогали как частным, так и государственным предприятиям без значительных инвестиций увеличивать производство. Но модернизация производства при этом не произошла. Оно в подавляющей массе остается чрезвычайно энергоемким и низкотехнологичным, а украинский экспорт — в основном сырьевым и очень слабо диверсифицированным.
Приведу лишь один, простой и понятный, пример. Перед кризисом на металлургический сектор в Украине приходилось около 10% объема производства и около 40% экспорта. Его динамика, практически полностью коррелируясь с динамикой мировых сырьевых цен, фактически определяет и состояние всей украинской экономики. В результате экономического кризиса в конце 2008 года мировые цены на сталь снизились более чем на 40%, и в Украине это немедленно почувствовали.
Использование производственных мощностей в этом секторе в 2007 году достигало около 100%, увеличившись с примерно 66% в 2001-м. По оценкам, к концу 2010 года оно составит около 90% — запас минимален.
Кроме того, по энергоемкости производства Украина «опережает», например, Германию в 3,6 раза. И хотя энергоэффективность в последнее время несколько повысилась, она все еще остается на том же уровне, что в Польше в начале 1990-х. Около 41% всей стали в Украине все еще производится с использованием мартеновских печей, которые уже заменены практически во всем мире. Технология доменных или электрических дуговых печей снизила бы потребление энергии более чем в четыре раза.
— Таких примеров, наверное, можно привести очень много…
М.Райзер. — Они есть практически во всех ключевых сферах. Наше исследование показывает, как высокие темпы роста в докризисные годы маскировали такие изъяны экономики, как структурные фискальные дефициты и плохой инвестиционный климат, а также слабые надзор и управление рисками в банковском секторе, едва не приведшие к разрушению всей финансовой системы.
Проблемы во всех этих сферах пока никуда не исчезли. Например, несмотря на высокие ставки прямых налогов, необходимые капиталовложения в государственную инфраструктуру фактически игнорируются, что делает существующую модель неприемлемой. Растущие потребности серьезно изношенной государственной инфраструктуры составляют около 100 млрд.
долл. на период до 2015 года. Сегодняшний уровень государственных расходов на эти нужды, составляющий всего около 2% ВВП, должен быть увеличен как минимум втрое.
Наш отчет показывает, как тесно связаны между собой плохой инвестиционный климат, низкий уровень конкуренции, дефицит инноваций и медленная структурная трансформация. Эти факторы консервируют зависимость Украины от экспорта ограниченной группы товаров, что делает страну слишком подверженной внешним шокам.
— Этот ворох проблем как-то можно разгрести?
П.Сааведра. — Перечень реформ, которые необходимы Украине, огромен: от 30 до 50 сфер нуждаются в качественных и радикальных структурных преобразованиях. Но поскольку реализовать их все одновременно практически нереально, мы предлагаем сосредоточиться на трех ключевых краткосрочных и среднесрочных приоритетах.
На наш взгляд, ключевые задачи для украинских властей на ближайший период должны состоять в фискальной стабилизации, упрощении процедур по открытию и выходу из бизнеса (регуляторная сфера), а также реабилитации банковского сектора.
В краткосрочной перспективе именно восстановление банковского сектора и усиление его регулирования, надзора и повышение прозрачности будут играть ключевую роль в привлечении ресурсов для поддержки реального сектора экономики.
В дальнейшем, в среднесрочной перспективе мы рекомендуем сделать ключевые акценты на углублении фискальной реформы и улучшении инвестиционного климата, которые бы дополнялись реформой управления в государственном секторе.
Причем очень важно, чтобы все эти преобразования осуществлялись в комплексе, поскольку их действенность зависит от одновременного продвижения по всем направлениям.
Без качественного реформирования бюджетной сферы невозможно достижение макроэкономической стабильности и устойчивого восстановления, а инвесторы и дальше будут опасаться связанных с Украиной рисков. Если в стране нет частных инвестиций, в ней вряд ли возможно полноценное экономическое возрождение, обостряются бюджетные проблемы, а банкам сложно находить возможности для кредитования реального сектора.
В свою очередь, без стабильного и надлежащим образом капитализированного банковского сектора и восстановления доверия вкладчиков банки не будут иметь ресурсов и возможностей для поддержки частного предпринимательства.
А если не принять решительных мер по преодолению чиновничьей волокиты и коррупции, реформы рискуют остаться лишь на бумаге.
— Все ваши предложения действительно рискуют быть отложенными в долгий ящик или же остаться только на бумаге. Взять хотя бы уже принятые на вооружение украинскими властями рекомендации международных финансовых организаций по увеличению пенсионного возраста для женщин или повышению тарифов на газ. Вокруг этого решения — неимоверное количество спекуляций, а ведь потребуются и новые непопулярные меры...
М.Райзер. — А какую можно предложить альтернативу, если пенсионные расходы достигли в Украине почти 18% ВВП — одного из самых высоких показателей в мире? Для Украины характерно быстрое старение населения: уже сегодня численность лиц пенсионного возраста в стране достигла 14 млн. человек, а к 2014-му на каждого плательщика пенсионных взносов будет приходиться по одному пенсионеру. Какая пенсионная система выдержит такую колоссальную нагрузку?
А без увеличения тарифов невозможна ни балансировка госфинансов, ни возобновление инвестиций в энергетический сектор и ЖКХ. Другое дело, что эти шаги должны дополняться другими волевыми политическими решениями в этих сферах, чтобы реформы стали комплексными, и за них заплатило не только население.
Реформы в Украине могут быть не только успешными, но и популярными. Для этого есть два ключевых условия. Во-первых, нужна правильная и эффективная коммуникация с населением, системная и планомерная разъяснительная работа — что, почему и для чего вы будете делать?
Людям необходимо показать, что благодаря реформам появятся новые возможности для предпринимательства и, соответственно, будут создаваться новые рабочие места, улучшится собираемость налогов, качество коммунального, медицинского обслуживания, образования.
Во-вторых, необходим баланс. Нужно показать и убедить общество, что не только обычные граждане заплатят за все, но также богатые и влиятельные политики и бизнесмены. Поэтому мы и говорим: закройте налоговые дыры, отмените льготные налоговые соглашения, которые позволяют огромным суммам без налога уходить за рубеж, дерегулируйте бизнес, дайте возможность малым и средним предприятиям появляться и развиваться, создавать новые рабочие места.
Если нужно пойти на определенные жертвы фискальной системе, то такие меры следует сбалансировать созданием регуляторной среды, при которой будет больше возможностей для создания рабочих мест, лучшей оплаты труда в частном секторе. Правительство также должно предлагать гражданам услуги лучшего качества.
Кроме этого, нужно создать справедливую, прозрачную и эффективную систему регулирования, при которой люди стали бы доверять государству, а участие государства в экономике, являющееся в Украине чрезмерным, снижалось бы. Граждане должны понимать, что роль государства состоит в том, чтобы обеспечивать соблюдение правил, которые являются едиными для всех. Не должны быть правила различными для тех, кто их должен выполнять, и для тех, кто их пишет.
— Ого как вы замахнулись!
М.Райзер. — Да, это тяжело. Один наглядный пример — дерегуляция. Вы, по сути, предлагаете государству, чтобы оно уменьшило свой объем, свое участие в экономике. Но бюрократы по доброй воле, сами за себя такое решение никогда не примут. Наоборот, будут всячески, всеми силами и средствами сопротивляться. Поэтому для этого необходима политическая воля. Нужно, чтобы политики приняли решение о том, что нужно меньше бюрократов.
Кроме того, по моему мнению, одним из ключевых факторов, сдерживавших реформы в Украине, стало отсутствие реальной перспективы членства в ЕС, в отличие от ее соседей — новых членов Евросоюза. Ведь для реформ, которые всегда предполагают серьезные усилия и жертвы, всегда очень важна некая стратегическая цель, к которой нужно идти.
В Украине этого не было. Наоборот, политический курс и приоритеты менялись от выборов к выборам, исходя из условий сиюминутной, текущей политической конъюнктуры, диктовавших в большинстве случаев социальный популизм при отсутствии четкого видения долгосрочной стратегической перспективы. Тем не менее мы не считаем, что в Украине реформы невозможны.
— Действительно ли вы всерьез рассчитываете на то, что ваши рекомендации будут на этот раз восприняты?
П.Сааведра. — На мой взгляд, мы закончили подготовку нынешнего меморандума в очень удачное время. Как уже было сказано, при правильной и комплексной реализации реформы могут быть популярными. С их помощью можно через два-три года получить мощнейшую электоральную поддержку. Если избрать такую стратегию, это будет выгодно и политикам — в глазах избирателей они будут успешными. Потенциальная выгода от реформ огромна. Политикам просто нужно решиться их делать.
В отчете мы также говорим о том, что реформы нуждаются в качественно новом, стратегическом видении. Потому что краткосрочная политика на месяц-другой или до следующих выборов дает очень маленькую надежду. Нужно, чтобы в стране были государственники, которые бы понимали, что существует большое количество важнейших мер, выходящих за рамки парламентских, президентских выборов и срока пребывания на посту премьер-министра. И что речь идет не о текущем политическом рейтинге и процентах электоральной поддержки на ближайших выборах, а о наследии, которое политики оставят своей стране.