100 дней деятельности нового правительства во многих странах мира традиционно являются тем рубежом, который позволяет определить авторитет, квалификацию и дееспособность новой власти, указать основные направления политических и экономических преобразований. В этот же период становятся особенно очевидными упущения и утраченные возможности, неадекватность проводимой политики задекларированным целям. К сожалению, как я и предполагал, новая программа украинского правительства, разрабатываемая в закрытом полусекретном варианте, не вызвала положительных откликов.
Долго разрабатываемая программа сначала была представлена не высшему законодательному органу власти, к сотрудничеству и взаимной ответственности с которым призывало правительство, а иностранным специалистам и представителям международных финансовых организаций. Тем самым правительство продемонстрировало, что мнение международных финансовых институтов для него важнее и весомее, чем мнение национальных политических сил и своего народа. И вероятность непринятия программы значительно возрастает не столько даже из-за ее сути, сколько из-за отказа от публичности, отсутствия союзников, игнорирования поддержки тех демократических институтов, которые действительно заинтересованы в быстрых преобразованиях.
Представленная программа, по моему мнению, это скорее декларация о намерениях нового правительства, которая, однако, не содержит политических и экономических механизмов и инструментов достижения целей, не предлагает альтернативных подходов, слабо позиционирует риски, не достаточно последовательно выделяет источники необходимых ресурсов. Именно этим можно объяснить, почему правительство вынуждено в короткий срок отменять или корректировать свои же собственные решения, например, об отмене льгот, о продлении сроков расчетов по внешнеэкономическим операциям, о зачетах взаимной задолженности через уполномоченные банки. Тем самым, как сама программа, так и первые месяцы деятельности правительства, носят разрозненный и противоречивый характер, направлены на решение текущих или краткосрочных задач и проблем.
Для последовательной оценки начала деятельности нового правительства выделим три сферы – внешний имидж Украины, социальные обязательства и приватизация — и оценим новизну политики нового правительства в указанных сферах.
Внешний имидж
Безусловно, Украина заинтересована в создании привлекательной экономической среды для обеспечения притока капиталов. Однако смею утверждать, что экономическая и политическая оценка развития Украины в глазах западных инвесторов не улучшилась – западный бизнес в лучшем случае с сожалением относится к нашим утраченным возможностям. Снижение кредитного рейтинга Украины, скандальные публикации, связанные с некорректным использованием информации о резервах Национального банка, разочарованность темпами и последовательностью административной реформы не могут способствовать формированию нового имиджа. Кроме того, отказ от провозглашенной публичности, закрытость принятия политических решений никак не могут способствовать улучшению имиджа.
Настроения национального бизнеса во многом совпадают с ожиданиями западных инвесторов. Во всяком случае, как доходность украинских евробондов на западных рынках, так и внутренняя процентная ставка кредитования экономики остаются на высоком уровне. И в то же время величина чистых прямых иностранных инвестиций продолжает сокращаться. И хотя к успеху финансовых властей Украины действительно следует отнести успешную реструктуризацию наших внешних платежей (правда, мы не знаем, какова цена такой реструктуризации, на каких условиях ING занимался украинскими проблемами), это не должно восприниматься как решение всех проблем – Украине предоставлена еще одна попытка наведения порядка в своих государственных финансах. Однако сегодня уже очевидно, что МВФ, а вслед за ним и Всемирный банк не будут спешить возобновлять финансирование, даже если подавляющее большинство обвинений НБУ в нецелевом использовании кредитов сфальсифицированы; так называемые расследования еще долго будут удерживать официальных кредиторов от активной деятельности в Украине. Частный же иностранный бизнес имеет иные критерии (о чем несколько ниже) и также не особенно стремится в Украину. Поэтому нашим политикам и украинским официальным институтам не следует столь демонстративно ориентироваться на МВФ в своих ожиданиях и деятельности.
Социальные обязательства
Противоречивость деклараций реальности проявляется в выполнении правительством своих социальных программ и социальных обязательств. Одним из ведущих тезисов программы является существенное улучшение жизненного уровня населения. Однако, согласно официальной статистике, за два месяца нынешнего года задолженность по зарплате возросла на 50 млн. грн., превысив 640 млн. грн., задолженность пенсионного фонда – на 190 млн. грн., достигнув 1450 млн. грн., а средняя зарплата в долларовом эквиваленте упала ниже 40 долларов в месяц. К сожалению, вероятность укрепления таких тенденций высока. Напомним, что в бюджете 1999 года на погашение задолженностей, возникших в предыдущие годы, планировалось направить 2,1 млрд. грн., а фактически было выплачено 1,72 млрд. грн. Причем все выплаты были профинансированы за счет эмиссии Национального банка в период президентского марафона (безусловным следствием чего стала возросшая инфляция и стремительная девальвация гривни), что и позволило сократить социальные задолженности. В этом же году вряд ли стоит ожидать подобного повторения – в принятом бюджете из общего фонда на погашение задолженностей выделяется немногим более 100 млн. грн., а монетарная политика потребует своего ужесточения для сдерживания инфляции и девальвации.
Противоречивая и непоследовательная правительственная политика в социальной сфере проявляется также в повышении тарифов на коммунальные услуги. Безусловно, важнейшим фактором такого решения сегодня являются требования Международного валютного фонда, как необходимое условие возобновления кредитования. По оценке Министерства экономики, полная компенсация затрат приведет к увеличению тарифов в 1,3 раза. При нынешнем крайне низком уровне доходов населения неизбежным следствием будет не повышение уровня оплаты, а новое наращивание коммунальных задолженностей. Что уже проявилось: в январе задолженность населения по указанным платежам возросла на 3,4%, достигнув 5,2 млрд. грн.
Напомню, что Законом от 17 марта 1999 года Верховная Рада запретила повышать тарифы на коммунальные услуги до выплат задолженностей по зарплате и пенсиям, тем самым уравняв взаимные обязательства граждан и государства. Я ни в коем случае не отрицаю необходимости оплаты, однако мне представляется абсолютно некорректным, когда правительство требует выполнения обязанностей населением и в то же время игнорирует свои обязательства. Однако правительство так и не решилось провести анализ затрат в коммунальном секторе, хотя еще в прошлом году высказывались сомнения в корректности расчетов тарифов.
Приватизация
Приватизация без четко определенных и утвержденных целей в лучшем случае имеет характер краткосрочных выгод, но с неизбежными потерями в стратегическом развитии. Деполитизация принятия решений относительно привлекательных предприятий, их постприватизационного развития и эффективного управления требует значительных усилий и рисков, поскольку задевает интересы влиятельных институтов и структур.
Безусловно, Украине крайне необходимо ускорение приватизации, поскольку сегодня это едва ли не единственный источник притока капиталов, финансирования государственных расходов (напомню, что от приватизации в бюджете-2000 планируется получить 2,5 млрд. грн.). При этом приватизация лишь тогда закладывает фундамент долгосрочного роста и развития, если сопровождается созданием рыночных институтов и структурными реформами. Необходимой составляющей приватизации и структурных преобразований является механизм банкротства (без которого многие начинания теряют смысл), однако никаких действенных шагов по отношению к хроническим должникам (которые, очевидно, такими останутся без радикальных изменений) правительством предпринято не было.
На проблеме приватизации пересекаются интересы трех важнейших «сил влияния» – международных инвесторов, российского капитала и национального бизнеса. Непрозрачные и часто изменяемые приватизационные механизмы практически отсекают стратегического иностранного инвестора от участия в приватизационном процессе. Для стратегического инвестора важнейшим фактором является стабильность и прогнозируемость экономической и социально- политической среды страны. Очевидно, что Украина, не имея «кредитной истории», не может рассчитывать на привлечение консервативного стратегического западного инвестора.
Наряду с этим Россия однозначно заявила о своем интересе в получении в собственность или контроле привлекательных украинских предприятий (в том числе за счет погашения государственных долгов). Причем российский бизнес, который к тому же значительно могущественнее украинского, в противоположность западному инвестору, не пугает непредсказуемость и неопределенность нашего экономического пространства: российский капитал формировался еще в более жестких и противоречивых условиях, чем украинский, а поэтому он имеет гораздо более четко отработанные механизмы извлечения прибыли в условиях нестабильности, в том числе и политической. Поэтому, пока западный инвестор занимает выжидательную позицию, плодами ускоренной приватизации сможет воспользоваться (и воспользуется) российский капитал. В таких условиях наш бизнес нуждается в легитимной защите. Пока же защита национального инвестора осуществляется посредством частых изменений условий, барьеров, требований, дополнительных инвестиционных обязательств.
Вновь о задачах государства
В начале 1999 года на конференции МВФ «Десятилетие перехода: достижения и вызовы» были четко сформулированы концептуальные положения повышения роли государства в ходе рыночной трансформации — правовое регулирование, создание строгих институциональных рамок и достижение «прозрачности» процессов приватизации, реформа финансового сектора, усиление внимания к социальной стороне трансформации, включая преодоление глубокого неравенства доходов и обеспечение поддержки социально уязвимых слоев населения, макроэкономическая стабилизация и повышение активности хозяйствующих субъектов.
Указанные положения нашли свою конкретизацию в программе «1000 дней», разработанной Немецкой консультативной группой и высоко оцененной новым украинским премьером. К сожалению, правительственная программа не является таким же последовательным и комплексным документом. Правительственная программа скорее является декларацией о намерениях нового правительства, однако, по моему убеждению, она может быть принята и стать инструментом политической стабильности. Многочисленные предлагаемые поправки и дополнения ни в коем случае не являются залогом того, что новый документ будет лучше предыдущего. В равной степени и совместные пакты законодательной и исполнительной власти о сотрудничестве и «взаимной ответственности» не гарантируют успешного реформирования и развития. Сегодня на первое место выдвигаются механизмы реализации декларированных задач и целей, инструменты контроля соответствия целей и результатов.