Завершение первого десятилетия процесса, называемого нами сейчас «переходным», — хороший повод для ретроспективного анализа принятых мер, нацеленных на создание рыночной экономики в этом регионе, и оценки уже достигнутых результатов. В целом картина впечатляет: везде виден экономический рост (после первоначального сокращения производства в среднем на 40 процентов), показатель инфляции держится на низких и умеренных уровнях (как правило, ниже 20 процентов и часто в пределах однозначных чисел), доля продукции, произведенной частным сектором, в среднем составляет более 50 процентов ВВП. Если вспомнить, что одновременно с проведением рыночных реформ нужно было создать новые государства и развивать институты демократии, имеющиеся положительные экономические результаты свидетельствуют о чрезвычайных достижениях народов этого региона на протяжении столь короткого промежутка времени.
Однако экономические достижения носили весьма нерегулярный характер. Тогда как в некоторых странах наблюдался стабильный экономический рост в течение многих лет, другие от них отставали. Отчасти это можно объяснить географическим расположением (особенно близостью к ЕС), отчасти — первичной промышленной структурой, а также качеством экономической политики этих стран. Что касается экономической политики, четыре основных критерия были решающими для успешного перехода: (1) настойчивость в проведении политики макроэкономической стабилизации; (2) структурные реформы широкого круга секторов экономики, в том числе внедрение строгих бюджетных ограничений; (3) создание юридической и нормативной базы, необходимой для функционирования рыночной экономики и, (4) обеспечение надежной системы социальной защиты, которая смягчила бы неминуемую ломку социального строя и таким образом обеспечила постоянную поддержку переходного процесса.
Я подробнее остановлюсь на основных уроках переходного периода группы стран этого региона, а потом коснусь недавнего опыта Украины.
Здоровый макроэкономический климат
Нельзя переоценить важность стабильных денег в качестве базы прочной рыночной экономики. Почему так важно достичь надежной макроэкономической стабилизации, характерные признаки которой — низкий уровень инфляции и достаточно стабильный обменный курс в контексте режима открытой торговли по свободным ценам? Основная особенность рынка, в отличие от командной экономики, заключается в том, что политики не могут знать, в чем нуждаются потребители и что должны производить предприятия. В рыночной экономике цены на различные товары и услуги, и в частности относительные цены, управляют спросом потребителей на товары и услуги и предложением производителей. Но чтобы этот процесс был эффективен, необходимо защитить ценовую систему от высокой и непостоянной инфляции, сделать так, чтобы внутренние цены соответствовали международным ценам и чтобы цена конкретного товара или услуги могла свободно меняться в зависимости от изменяющихся условий, подавая правильный сигнал потребителям и производителям. Вообще инфляция создает неуверенность, которая не способствует расширению деловой активности и инвестициям в будущее и, таким образом, препятствует экономическому росту.
Фактический опыт последних десяти лет свидетельствует, что макроэкономическая стабильность столь же важна для экономики переходного периода, как и для любой другой экономики. Страны с переходной экономикой, внедрявшие жесткую монетарную и налогово-бюджетную политику и придерживавшиеся такой внутренней монетарной и налогово-бюджетной политики, которая согласовывалась с провозглашенным режимом обменного курса, были вознаграждены низким уровнем инфляции. Более того, низкая инфляция была предпосылкой для восстановления положительных уровней экономического роста после коллапса производства в начале 90-х годов.
Структурная реформа
Обеспечение макроэкономической стабильности не бессмысленно, если производителей не поощрять реагировать на нее. «Переход» — это процесс, во время которого производственная деятельность, перестав быть прибыльной, должна сойти со сцены, тогда как всем предпринимателям будет разрешено свободно начинать прибыльную деятельность, особенно новым малым и средним предприятиям, способным выступить мощной движущей силой восстановления экономического роста. Вместе с тем правительства стран с переходной экономикой должны перейти из режима непосредственного управления производством на режим благоприятствования этому процессу, провести широкомасштабную приватизацию предприятий и сосредоточиться на обеспечении юридической и нормативной базы для осуществления частной экономической деятельности. Во главе угла этих процессов лежит необходимость проведения быстрых и глубоких структурных реформ.
Именно в этой области фактические результаты последнего десятилетия были неоднородными. Многие страны региона делали попытки поддерживать отрасли, спрос на продукцию которых был мал, а затраты большими, используя ряд механизмов, в том числе денежные субсидии из бюджета, налоговые льготы и схемы налоговых расчетов в неденежной форме, бартер, поставки фактически бесплатных энергоносителей, указания относительно направлений банковского кредитования, защиту монополий и ограничение импорта. Но такие меры привели к самым худшим последствиям: объемы производства этих старых отраслей сократились, несмотря на мягкие бюджетные ограничения, тогда как новые прибыльные отрасли не развивались, отчасти из-за того, что новые предприятия должны были платить большие налоги, а также из-за того, что существовали нормативные акты, принятые с целью предоставления помощи старым отраслям. Все это просто тормозило процесс перехода.
В результате наблюдалось спиральное падение уровня экономического производства, по крайней мере в части данных о ВВП, поскольку некоторые прибыльные виды деятельности искали убежище от налогов и других проблем в теневом секторе. Выполненные экспертами МВФ, Всемирного банка и ЕБРР, а также многими независимыми учеными исследования опыта переходного периода однозначно свидетельствуют, что те страны, которые провели более глубокие структурные реформы, имели самые высокие темпы роста.
Роль правительства
во время переходного периода
В основе процесса перехода лежит потребность в том, чтобы государство обеспечило климат, способствующий созданию и деятельности новых частных предприятий. И хотя все понимают эту потребность, очень трудно определить, что это значит на практике, и, соответственно, понять, достигли этого страны или нет. В общих чертах роль правительства заключается в создании систем, которые бы обеспечили свободу начала и сворачивания производственной деятельности, способствовали прозрачности, ясности и ответственности за действия и решения государственного сектора, гарантировали постоянный и справедливый контроль за выполнением минимального количества нормативов и стабильные правила работы частного сектора. Правительство не должно вмешиваться в решения индивидуальных предприятий в отраслях экономики, и наоборот, предоставлять привилегии или демонстрировать особое отношение к частному бизнесу.
Писать законы, которые поддерживают эти принципы, оказалось намного проще, чем обеспечивать их выполнение. Проведение реформы юридических, налоговых, казначейских и банковских учреждений и систем оказалось одной из сложнейших задач в ходе создания рыночных экономик в регионе. Результаты десяти лет свидетельствуют, что некоторые страны застряли на полпути переходного процесса. Они достигли макроэкономической стабильности, возможно, имеют либерализированные цены и, возможно, приватизировали некоторые государственные активы, но все-таки не достигли роста объемов производства частного сектора. Основная причина этого, на мой взгляд, — возникновение новой номенклатуры. Частичные реформы, проводившиеся с заминками, позволили новой (а иногда старой!) элите получить контроль над производственными активами и успешно использовать государство для сохранения своего положения путем гарантирования новых привилегий для себя. Этот процесс захвата государства мощными группами, которые руководствуются своими интересами, процветает благодаря непрозрачным схемам платежей, квазиправовым системам обеспечения выполнения законов, работающим только против потенциальных конкурентов, в отличие от правовой системы, относящейся ко всем одинаково, а также благодаря монополии, защите от импорта и мягким бюджетным ограничениям. Он также включает тесные отношения между государственными должностными лицами и директорами и собственниками, входящими в состав номенклатуры. Эти возможности возрастают в силу непостоянной природы переходного процесса.
Самый эффективный путь противостояния власти новой номенклатуры заключается в большем использовании прозрачных процедур, в лучшей и достойной заработной плате государственным служащим и работникам судебных органов, дерегуляции там, где это возможно, и в ограничении правительством рамок своей деятельности путем принятия международных кодов и стандартов отчетности и обязательств выполнять общепринятые международные правила, например, путем вступления в ВТО и ЕС. Важность данных мер получает все большее признание, и многосторонние институты соответствующим образом реагируют на это.
Система социальной защиты
Наконец, политики и их советники должны признать, что реформы не всем приносят одинаковую пользу, а кое-кто может даже что-то потерять в ходе их проведения. Поэтому необходимо обеспечить создание четкой и посильной системы социального обеспечения. В этом аспекте дела в течение последнего десятилетия были скверными: страны Центральной Европы и СНГ с переходной экономикой характеризовались серьезным как абсолютным, так и относительным повышением уровня бедности.
Уровень бедности вырос по ряду причин. Во-первых, этот процесс частично отражает вышеупомянутые усилия, направленные на сохранение старых отраслей, рассчитывающих на постоянно сокращающиеся субсидии и на мягкие бюджеты, что блокирует создание новых частных предприятий, способствующих увеличению занятости в более успешных странах. Во-вторых, оказалось, что населению трудно адаптироваться к требованиям новой системы, что свидетельствует о важности переподготовки. И в-третьих, уровень бедности возрос в результате дефицита внимания и отсутствия политической воли к обеспечению эффективного использования правительственных расходов на социальные нужды — пенсии, социальную помощь семьям и здравоохранение, что привело к подрыву этих систем. Безусловно, страны с переходной экономикой должны четко определить свои приоритеты в сфере социального обеспечения, а затем выполнять свои обязательства.
* * *
Итак, если это общий урок, полученный нами в ходе ретроспективного анализа переходной политики в течение последних десяти лет, то как можно оценить уровень текущей политики Украины? Я не буду останавливаться на прошлой политике: все мы знаем о разрушительности гиперинфляции в Украине в начале 90-х годов, о последующей борьбе за достижение и сохранение макроэкономической стабильности и о медленных темпах проведения структурных реформ и развития хорошо функционирующих институтов, которые привели к многолетнему отрицательному росту. Напротив, в заключение я хотел бы сосредоточиться на положительных тенденциях, обусловивших возобновление финансовой поддержки МВФ в рамках программы расширенного финансирования, а затем обозначить будущие проблемы.
Устойчивая макроэкономическая стабильность
Украина уже несколько лет проводит довольно жесткую монетарную и налогово-бюджетную политику, способствующую сокращению уровня инфляции, несмотря на то, что российский кризис вызвал ее рост, продолжавшийся вплоть до прошлого года. Но в связи с медленным прогрессом структурных реформ в Украине положительного экономического роста не было до прошлого года. Сейчас сложилась благоприятная ситуация, возникшая благодаря появившимся признакам роста, а также реструктуризации внешнего и внутреннего долга Министерства финансов, в результате чего создан лучший график обслуживания задолженностей. Поэтому очень важно правильно использовать благоприятные условия.
Содействие денежным операциям
Возможно, самой выдающейся структурной реформой 2000 года было проведение политики, сократившей долю непрозрачных, неденежных операций в экономике. В этом плане существенный прогресс в бюджетном секторе связан: с решением центрального правительства и местных органов власти погашать налоговые обязательства только в денежной форме, с повышением уровня инкассации платежей конечных потребителей за газ и электроэнергию в денежной форме с 10 процентов в прошлом году до почти 50 процентов сейчас, а также с авансовыми расчетами в денежной форме за поставки материально-технических ресурсов сельскохозяйственным производителям, хотя правительство воздерживалось от широкомасштабного вмешательства в работу этого сектора.
Эти реформы привели ко многим положительным результатам. Во-первых, они обеспечили влияние цен на энергоносители на поведение потребителей и производителей; они способствуют энергосбережению, т.к. платить следует деньгами, и, благодаря этому, сокращаются общие затраты на импорт. Во-вторых, наряду с ликвидацией налоговых льгот, они ужесточают бюджетные ограничения и тем самым ускоряют процесс перехода. В-третьих, эта политика способствует большей прозрачности, что является эффективным механизмом борьбы с коррупцией. И в-четвертых, отказ правительства от использования неденежных механизмов налоговых расчетов, а также запрещение освобождения от налогообложения обеспечили повышение уровня денежных поступлений в бюджет, что позволило правительству погасить большую часть бюджетной задолженности по социальным выплатам в течение 2000 года.
Меры по усилению управления
и прозрачности
Кроме проведения политики, способствующей проведению денежных операций, были также приняты меры, направленные на усиление функций управления. Среди них: принятие бюджета с реальной оценкой налоговых поступлений, что ограничило свободу действий по финансированию расходов и сделало процесс более упорядоченным и прозрачным, реформа процедуры принятия государственных решений и их обнародования, новые законы, предусматривающие прозрачную приватизацию и создание рабочей группы с целью изучения достижений в этой области, проведение аудитов НАК «Нефтегаз Украины» и предприятий электроэнергетики, совершенствование законов о статистической отчетности, а также меры, направленные на усиление институциональной экономической структуры, особенно в Министерстве финансов, Государственной налоговой администрации, Казначействе, Национальном банке и Государственном комитете статистики.
Программа на будущее
Как я уже говорил, результаты подобной политики не заставили себя ждать, и сейчас наблюдается широкомасштабное экономическое возрождение, хотя экономический рост происходит частично благодаря более устойчивому росту во всем регионе. Чтобы закрепить эти положительные тенденции в будущем, очень важно продолжать и усиливать политику, разработанную и проводимую правительством в прошлом году.
Программа реформы государственного сектора никогда не стоит на месте, даже в развитых странах, и это даже в большей степени касается Украины. Особенно важно не поддаться самодовольству: хотя нынешняя экономическая ситуация благоприятна, особенно возобновление роста и повышение ликвидности в экономике, ее невозможно будет закрепить без ускорения структурных реформ. Правда состоит в том, что потеряно много лет и программа реформ до сих пор остается очень большой. Любые дальнейшие задержки или отклонения от курса позволят группам, ведомым собственными интересами, продолжать тормозить развитие настоящей конкурентной рыночной экономики, а это поставит под угрозу перспективу непрерывного развития. Поэтому программа на следующие 18 месяцев или около того должна включать следующие вопросы:
Ё сокращение инфляции путем проведения соответствующей налогово-бюджетной политики в условиях существенного притока иностранной валюты наряду с продолжением ремонетизации экономики;
Ё дальнейшие бюджетные реформы, в том числе принятие Налогового кодекса, который расширит базу налогообложения прежде, чем начнется снижение налоговых ставок, чтобы нивелировать возможное влияние на уровень поступлений, запрещение налоговых амнистий, льгот и освобождения от налогообложения, проведение анализа функционирования свободных экономических зон и территорий со специальным режимом инвестирования, существование которых увеличивает налоговое бремя на регионы и виды деятельности, не «заслужившие» особого отношения, реформа образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения и социальной помощи семьям;
Ё дальнейшее улучшение платежной дисциплины в газовом и энергетическом секторе. Текущий уровень денежной инкассации около 50% процентов хотя и впечатляет, но все же означает, что половина стоимости электроэнергии до сих пор не оплачена или что за нее рассчитались с использованием непрозрачных механизмов, создающих почву для коррупции;
Ё существует широкий круг других структурных реформ, требующих углубления, в том числе прозрачное завершение приватизации крупных стратегических предприятий, недопущение какого-либо правительственного вмешательства в роботу сельскохозяйственного сектора и проведение дальнейшей дерегуляции, особенно для малых и средних предприятий;
Ё и, наконец, меры, направленные на улучшение государственного управления путем усиления подотчетности государственных учреждений, дальнейшего проведения уже начавшейся реформы государственного управления, а также обязательства принять международные коды и стандарты.
МВФ, его родственная организация — Всемирный банк, другие кредиторы и доноры будут продолжать активное участие в обсуждении политики в этих областях, оказывать техническую помощь и предоставлять финансовые ресурсы там, где это необходимо. Мы уверены, что когда правительство и Верховная Рада Украины выполнят свою программу реформ, основанную на критической массе изменений, сделанных в течение 2000 года, Украина достигнет надежного и устойчивого высокого уровня экономического роста, что, по мнению каждого из нас, является важнейшей целью.