Для того чтобы оценить суть предлагаемых правительством вариантов трансформации пенсионной системы, надо прежде всего понимать, что есть на сегодняшний день, как это хотят изменить и как избежать полумер и популистских решений.
Как сейчас
Действующую систему за долгие годы реформ и надстроек сделали настолько сложной и запутанной, что большинство вряд ли понимает, как формируется пенсия.
Основной размер пенсии, он же ключевой элемент солидарной системы, зависит от стажа и заработка человека. В идеальном мире для большинства работала бы формула: чем дольше ты работаешь официально, платя единый социальный взнос (ЕСВ), и чем выше твоя зарплата, тем больше будет твоя пенсия. Но в наших реалиях формула, учитывающая стаж и заработок, служит только первой ступенью дальнейших сложных расчетов.
Если основной размер получается меньше прожиточного минимума, начисляется доплата, чтобы обеспечить гарантированный государством минимум. Для некоторых категорий также есть гарантия, привязанная к минимальной зарплате. Основной размер может дополняться надбавками за каждый год сверхнормативного стажа, госнадбавками для чернобыльцев, ветеранов, детей войны и т.д. И, наконец, есть три дополнительные гарантии для пенсионеров с полным стажем в виде доплат, зависящих от возраста, на уровне 2100, 2500 (вводится с июля 2021 года) и 2600 грн. Причем эти три гарантии установлены постановлениями правительства, в законе они не прописаны. Также есть отдельные нюансы расчета для работающих пенсионеров, для женщин, вышедших на пенсию в период повышения пенсионного возраста (2011–2021), и т.д.
Эти непростые схемы расчетов используются не только при назначении новых пенсий, но также во время индексации пенсий и при каждом пересмотре минимальных гарантий. И в этой веренице гарантий и доплат можно потеряться, а непрозрачность механизма и шаткий статус правительственных гарантий, устанавливающихся в ручном режиме, не создают стимулы для участия в такой системе.
Незаконченная реформа
До 2017 года у 70% пенсионеров основной размер пенсии был ниже прожиточного минимума, и это была настоящая катастрофа для солидарной системы, которая, по сути, не выполняла на тот момент свою страховую функцию. Ситуацию исправили, приняв Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно повышения пенсий», позволивший повысить выплаты значительной части этих 70%, благодаря их так называемому осовремениванию (массовому пересчету пенсий на основе новой зарплатной базы). А саму индексацию сделали обязательной и ежегодной. Это было главное достижение реформы 2017-го. На самом деле такое осовременивание периодически проводилось в Украине и раньше.
И тут нужно вернуться к параметрам пенсионной формулы, о которой мы говорили выше, так как они тоже изменились в 2017-м. Оценка одного года стажа была понижена с 1,35 до 1%. То есть при прочих равных условиях формула теперь генерирует пониженный основной размер пенсии. А второй параметр формулы — зарплатная база, даже осовремениваясь в процессе реформы, остался заниженным, ведь усредняется по последним трем годам. Например, в 2020 году средний заработок, с которого уплачен ЕСВ, составлял около 10200 грн. Но для начисления новых пенсий использовалась зарплатная база 7763 грн (средняя за 2017–2019 годы), что автоматически занижало новые пенсии почти на четверть.
Более того, механизм индексации предполагает, что новые пенсии не индексируются, пока их зарплатная база не опустится до уровня 2017-го (в 2020 году это 4889 грн с учетом индексации 2019-го и 2020-го). То есть в первые несколько лет новоназначенные пенсии, несмотря на их небольшой размер, даже индексироваться не будут.
Также существенно повлияли на систему тяжелый переходный период 1990-х, распространение неформальной занятости, а также внедрение более строгих правил учета стажа с 2004 года. Это часто не позволяет новым пенсионерам набрать необходимый страховой стаж.
Итог неприятный: при сохранении нынешних параметров системы большинству граждан не следует ожидать пенсии на уровне более 25–30% их последней зарплаты.
Соотношение средних размеров пенсии и зарплаты (так называемый уровень замещения) — важный показатель здоровья пенсионной системы. Сейчас, если сравнивать с зарплатой основной размер пенсии по возрасту, уровень замещения будет порядка 23%, а с учетом всех надбавок — около 29% и при сохранении нынешних правил будет понижаться. В ближайшие годы система, вероятно, опять окажется в ситуации 2017 года, когда основной размер пенсий у большинства пенсионеров опустится ниже прожиточного минимума, что потребует очередного осовременивания.
Что предлагает правительство
В 2020 году правительство по инициативе президента ввело универсальные доплаты пенсионерам в возрасте 80 лет и старше, а в 2021-м планирует такие доплаты и для пенсионеров от 75 до 80 лет. Однако более молодые пенсионеры в не меньшей мере нуждаются в компенсации их неудовлетворительно низких пенсий.
Правительство также планирует закрепить на уровне закона конкретную дату ежегодной индексации пенсий. Это правильная инициатива, хотя, по сути, это лишь элемент фискальной самодисциплины, направленный на смягчение изъянов реформы 2017 года.
На этом, к сожалению, реформы, направленные на основной контингент сегодняшних пенсионеров, в основном заканчиваются. Зато в 2020-м активизировалась работа над концепцией и законопроектом об обязательной накопительной системе. Ее введение рассматривается как инструмент, способный повысить и уровень пенсий, и их дифференциацию. Но мировой опыт таких реформ показывает, что реального эффекта по выплатам из накопительной системы придется ждать минимум 15–20 лет. То есть это, скорее, долгосрочная превентивная мера, и на нынешних пенсионеров она если и повлияет, то не в лучшую сторону.
Одна из главных проблем — предложение финансировать накопительный уровень за счет снижения ЕСВ и НДФЛ. Такое решение приведет к увеличению дефицита солидарной пенсионной системы и станет еще одним препятствием на пути к достижению адекватных пенсий.
Что может произойти в результате реформы
Предлагаемые параметры финансирования могут привести к тому, что небольшие накопительные пенсии в далеком будущем лишь компенсируют снижение солидарных пенсий, которое сами они и вызвали, оттянув на себя часть финансирования из солидарной системы. То есть чистый финансовый эффект такой реформы для гражданина может оказаться близким к нулю, а выиграют от нее в основном финансовые посредники. Для того чтобы доходы пенсионеров увеличились, финансирование любой новой накопительной пенсионной программы должно производиться за счет новых ресурсов и взносов. Вклад государства должен рассматриваться только как стимулирующее софинансирование, а не основное финансирование накопительной системы. Этому есть много примеров, включая Грузию и Армению.
Также следует развеять мифы по поводу уровня выплат из накопительной системы в будущем на опыте Чили и Казахстана, кстати, стран с более развитыми финансовыми рынками и 10-процентным взносом в накопительный уровень. В обоих случаях неудовлетворительные показатели выплат из накопительных систем заставили политиков вернуться к рассмотрению вариантов введения дополнительных социальных либо страховых компонентов пенсионных систем.
Возлагать большие надежды на высокую накопительную пенсию при ставке взноса 4% не приходится. Несложные расчеты показывают, что при такой ставке и абсолютной дисциплине уплаты взносов потребуется 20–25 лет непрерывного стажа, чтобы сбережения на персональном счету составляли сумму, равную годичной зарплате. Это немало, если получить всю сумму одноразово, но если конвертировать в аннуитет на весь период пенсионной жизни (а это может быть до 20 лет), то дополнительная выплата к солидарной пенсии составит около 50 грн на каждые 1000 грн зарплаты перед выходом на пенсию.
Можно ли что-то сделать? Да. Но реформа должна двигаться по двум ключевым направлениям: предотвратить катастрофическое падение пенсий в кратко- и среднесрочной перспективе и определить формы финансирования пенсий в долгосрочной перспективе. Обе задачи связаны между собой, а их выполнение в любом случае должно начинаться с трансформаций солидарной системы.
Стабилизация показателей стажа. Опыт соседних стран указывает на возможность присвоения условного стажа за период до введения персонифицированного учета (период 1990-х). Стоит подумать и над применением подобного механизма для компенсации «стажевой дыры» из-за пандемии 2020–2021 годов как системного чрезвычайного фактора.
Базовая пенсия в дополнение к страховой — хороший вариант системного решения, как показал опыт семи стран, с которыми у нас когда-то была общая система. Международный опыт свидетельствует, что дизайн базовой пенсии может быть очень разнообразным, например, с привязкой к стажу, возрасту, семейному положению, размеру страховой пенсии, наличию дохода от занятости и т.д.
Накопительная система — это потенциально важный дополнительный элемент, нацеленный на долгосрочную перспективу. Но такую систему не следует вводить любой ценой, особенно если этой ценой будет углубление бедности сегодняшних пенсионеров. Следует детально проработать все социальные, а не только финансовые, аспекты данной инициативы и четко отработать связку с солидарной системой на стадии выплат. Заверения в том, что введение накопительной системы позволит избежать повышения налогов для финансирования солидарной системы, неубедительны. Особенно если учесть, что солидарную систему лишают части ее финансирования.