На этой неделе Минфин завершил работу над проектом Плана действий по реформированию таможни. Сделан очередной шаг на длинном пути, но убеждения, что мы движемся в правильном направлении, нет до сих пор. Ценность любой реформы состоит в ее способности завершиться. Оптимистический вариант - если реформа завершится достижением поставленных целей, что в условиях диких украинских реалий встречается очень редко, хотя положительная тенденция, бесспорно, присутствует. Пессимистический - если принимается решение прекратить воплощение реформы, зашедшей в тупик, что тоже встречается не очень часто. Обычно быстрее любой реформы в Украине истекает срок полномочий ее инициаторов.
Если реформы сравнивать с лечением, то результатом может быть или выздоровление, или, к сожалению, смерть пациента (или подопытного?). Украинское же ноу-хау - перманентная смена "врачей", а соответственно, стратегий лечения и выписанных рецептов. Именно поэтому многочисленные "концепции" и "планы действий" наслаиваются друг на друга, как культурные слои Древнего Рима.
Последняя, или лучше сказать, очередная Концепция реформирования системы органов, реализующих государственную налоговую и таможенную политику, является не революционным, а скорее наоборот, довольно трендовым событием.
И хотя вопрос структурной реформы, предусматривающей ликвидацию всех таможен и создание одного юридического лица - Межрегиональной таможни, был решен кулуарно, но при подготовке Плана действий по реформированию таможни Министерство финансов продемонстрировало беспрецедентную открытость. Представители экспертной среды и бизнеса имели возможность приобщиться к процессу выработки направлений реформирования, причем сделать это в атмосфере диалога, предметного и демократического.
Главный вопрос, который беспокоит бизнес, граждан и самих таможенников, - вопрос ответственности за принимаемые решения. Особенно за решения неправомерные. Наличие дискреционных полномочий у инспектора таможни создает условия для злоупотреблений. Вместе с тем отсутствие полномочий делает таможенника бессильным перед недобросовестным бизнесом. Предложение, выработанное экспертами и нашедшее поддержку и в Минфине, заключается в том, что объем и формы таможенного контроля должны генерироваться Автоматизированной системой анализа и управления рисками. Эта норма и так закреплена в Таможенном кодексе, однако нуждается в определенных изменениях. Инспектор таможни при проведении таможенного контроля и оформления не имеет права (или имеет его только в исключительных случаях, предусматривающих ряд предохранителей от дискреционных полномочий) инициировать дополнительные формы таможенного контроля.
Таким образом, инспектор таможни должен нести ответственность за решения, принятые по собственному усмотрению, в частности о самостоятельном определении объема и применении дополнительных форм таможенного контроля.
Иными словами, это позволяет устранить печально известный человеческий фактор - инспектор уже не сможет "кошмарить" бизнес.
Вместе с тем инспектор таможни не должен нести ответственность за неприменение дополнительных форм таможенного контроля в случае дальнейшего выявления нарушения таможенных правил, если такие формы таможенного контроля не были сгенерированы Автоматизированной системой.
Страховой фонд будет формироваться за счет отчислений с заработной платы таможенника. Средства, накопленные в страховом фонде, будут использоваться для покрытия страхового случая - нанесения неправомерными действиями инспектора таможни вреда субъекту.
Кстати, о заработной плате таможенника. Надлежащее материальное обеспечение поможет сократить уровень "бытовой" коррупции (ускорение процедур, непрепятствование и т.п.) и позволит иметь моральное право на привлечение к ответственности за неправомерные действия.
В последний раз зарплаты таможенников существенно повышали в 2005 г. (за счет премиального фонда), дальнейшие мизерные повышения должностных окладов делились на девальвацию, что в итоге привело к тому, что зарплата таможенника в Украине на сегодняшний день - около 100 евро (в 2005–2006 гг. она составляла около 1000 евро).
Один из вариантов повышения заработных плат, как и в целом урегулирования правового статуса инспектора таможни, - это вывод работников таможни из-под действия Закона Украины "О государственной службе" и введение индивидуальных контрактов между таможней и работником, которые будут предусматривать четкие права, обязанности, основания для прекращения и/или расторжения контракта. Идея не нова, но до сих пор никто даже не пытался ее начать внедрять.
Кроме того, необходимо установить дифференциацию заработной платы в зависимости от объема работы и коррупционных рисков, повысив ставку работникам, осуществляющим таможенный контроль и оформление, занимающимся борьбой с контрабандой и т.п.
На данное время проект плана содержит предложения, направленные на поднятие заработных плат, но стоит ли ставить в зависимость от успеха концепции вопросы, которые нужно решать немедленно?
Отдельный вопрос, который должен быть отображен в плане действий (и в целом в объективной реальности), - противодействие схемам незаконного ввоза товаров на таможенную территорию.
Во-первых, речь идет о внедрении обмена информацией о товарах с сопредельными странами, что сделало бы невозможным ввоз товаров без таможенного контроля. Это огромный пласт работы, и на его реализацию необходимы время и ресурсы - материальные, экспертные и, главное, политический!
Во-вторых, о налаживании взаимодействия с таможенными администрациями других стран. А параллельно реализовывать полномочия на оперативно-розыскную деятельность (возможность быть донором и реципиентом оперативной информации).
В-третьих, состоялся очень плодотворный диалог с Минфином о включении в План действий пункта, предусматривающего работу над законодательными изменениями, которые снизят возможности злоупотребления льготами, установленными для граждан. Особенно относительно почтовых отправлений. С одной стороны, развитие интернет-торговли и почтовых сервисов - это и развитие малого и микробизнеса. С другой - почтовые отправления используются крупным бизнесом в коммерческих целях, чтобы избежать уплаты налогов. Самое главное - граждане, покупающие для себя товары через сеть Интернет, не должны испытать какие-либо неудобства в ходе расследования деятельности отдельных предпринимателей. Именно в этом направлении понадобятся мудрость, взвешенность, твердая рука и хирургическая точность.
Несмотря на все отмеченное, без внимания остался очень важный вопрос: какую таможню мы хотим видеть? Это будет фискальный орган, сервисный или орган экономической безопасности? Или же следует сбалансировать работу таможни по всем трем направлениям? И собственно, каким будет объективное отображение таможни?
Если все же решение о ликвидации таможен в областях и создании единого юридического лица - Межрегиональной таможни будет принято, не могу не обратить внимания на негативные аспекты, которые может повлечь за собой структурная реформа таможни.
Первый - снижение статуса таможенников в межведомственном и международном взаимодействии, то есть уровня принятия управленческих решений представительствами в административно-территориальных единицах.
Второй аспект - управленческий коллапс, который может стать объективной реальностью, ведь мелкие решения снизу будут подняты наверх, что приведет к увеличению штата на центральном уровне.
Третий - снижение управляемости. Например, вместо одного начальника таможни будет девять начальников постов в Одесской области или 14 - во Львовской.
Четвертый - снижение возможности отвечать на такие сегодняшние вызовы, как трансграничная преступность, контрабанда оружия и наркотиков, глобализация мировой торговли, активизация направления e-commerce.
Пятый - риск невозможности построения "автономии", поскольку начальника таможни назначает глава ГФС, в структуре которой останется таможня.
Шестой - наработанные таможней проекты нормативно-правовых актов, прежде чем дойти до Минфина, все равно будут проходить "жернова" ГФСУ, что содержит ряд очевидных рисков.
Седьмой - сейчас отсутствуют законодательные основания и возможности для составления протоколов о нарушении таможенных правил, для рассмотрения административных дел (таможней или судом), вопроса юрисдикции и обеспечения присутствия при рассмотрении дела.
И, наконец, восьмой аспект - необходимость создания дублирующих подразделений в структуре ГФС для обеспечения права на обжалование постановлений о наложении взысканий, вынесенных таможней; решений об определении таможенной стоимости/кода товара.
Понимаю стремление Минфина создать более или менее управляемую таможенную структуру. Но корень проблемы не в этом. Ведь прежде всего надо быть честными перед самим собой и признать - таможня не может эффективно развиваться в рамках фискальной службы. Существовать может, а развиваться нет!
Но замысел Минфина - разделение фискальной службы без внесения изменений в законы, в частности в Таможенный кодекс - как раз без таких изменений и невозможен. Кроме того, пора признать, что создание Миндоходов было ошибкой, и прекратить неэффективное лечение, пока пациента (или же подопытного) еще не потеряли.
Главной целью (кроме политической) создания Миндоходов была задекларирована возможность отслеживать всю цепочку поставки товаров от границы до потребителя. Но в этом направлении как раз никто ничего и не делал.
Вместе с тем была полностью разрушена таможенная управленческая вертикаль. Вместо мобильной и гибкой системы мы получили неповоротливый бюрократический механизм. Это в полной мере касается и Государственной фискальной службы.
Таким образом, в составе, в частности, фискальной службы у таможни сейчас нет:
- четкой управленческой вертикали;
- следовательно, четкой ответственности;
- центра принятия решений именно по таможенным вопросам;
- единого источника развития таможенного дела.
ГФС по своему строению и процессу принятия решений напоминает Боснию и Герцеговину, где процедура каких-либо изменений настолько усложнена децентрализацией, что важнейшие для жизни страны решения почти не принимаются.
Поэтому в контексте структурной реформы в первую очередь следует вести речь о реформировании системы принятия решений по осуществлению государственного таможенного дела в Украине.
Принципиальное отличие (на молекулярно-атомарном уровне) таможенной службы от налоговой в том, что таможенная функционирует в измерении международных соглашений и договоров, то есть в системе координат нормативных актов более высоких, чем отечественные. Поэтому считал бы целесообразным говорить о создании в системе органов власти Украины отдельного центрального органа исполнительной власти, который бы обеспечивал выполнение комплекса функций, присущих таможенной администрации.
Такой орган мог бы сконцентрировать не только полномочия, но и ответственность. Это облегчило бы коммуникацию с бизнесом, гражданским обществом и экспертной средой.
Кроме того, обновленная, демократическая, некоррумпированная и недискриминационная таможенная служба могла бы стать флагманским ведомством в направлении евроинтеграции, да и в целом построения развитой страны, которая будет достойно соревноваться в глобализированной экономической среде.
Бизнес и эксперты ожидают от Министерства финансов и Верховной Рады решительных и взвешенных решений о реформе таможни Украины. Чем быстрее будет найден консенсус по принципиальным вопросам, тем скорее мы пройдем сложный, но необходимый путь реформ. Ключевых системных сдвигов общество ожидает уже в этом году.