Сфера градостроительства чрезвычайно широка и затрагивает интересы почти каждого из нас. Это строительство жилья, школ, садиков, больниц, дорог, заводов; благоустройство и комфортность условий проживания; безопасность таких объектов; защита от самовольного строительства и прочее. И очень важно, чтобы здесь был порядок. Что вышло на самом деле? На самом деле эта сфера остается без какого-либо государственного контроля уже шесть месяцев, и непонятно, как же правительство ее в дальнейшем будет реформировать. Конца этому пока что не видно. А тем временем в этой отрасли хаос, неопределенность, разбалансирование ситуации, а граждане не защищены от недобросовестных застройщиков.
А все потому, что в начале года правительство ликвидировало Государственную архитектурно-строительную инспекцию (ГАСИ) и начало очередную реформу государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК) согласно постановлениям правительства №218 и 219. Цель была как всегда благородная — борьба с коррупцией. Но такая ликвидация ГАСИ и сопутствующие процессы вызвали много вопросов без четких ответов и послужили причиной волны негативных отзывов среди экспертной среды, бизнеса, органов власти и т.п.
С самого начала процесс принятия правительством постановлений №218 и 219 нивелировал принцип правовой определенности, нарушил Конституцию Украины. Во-первых, подзаконными актами введены изменения, которые блокировали выполнение законов по вопросам ГАСК, в частности, и переданные полномочия органов местного самоуправления (ОМС) в рамках децентрализации. Во-вторых, нормами Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» установлено, что ЦОИВ, деятельность которых прекращается, продолжают выполнять полномочия и функции до завершения проведения мер с образованием нового ЦОИВ. Но отрасль фактически осталась без государственного регулирования.
К тому же перед принятием решения о реорганизации ГАСИ не была проведена какая-либо коммуникация с профильными организациями, учреждениями, ОМС. Все произошло быстро и скрыто от общественности.
Что предусматривают утвержденные правительством изменения?
1. Ликвидацию ГАСИ и создание трех новых органов:
— Государственной сервисной службы градостроительства Украины, которая будет выполнять регистрационные функции в строительстве;
— Государственной инспекции градостроительства Украины, которая будет осуществлять надзор и контроль в строительстве;
— Государственного агентства по вопросам технического регулирования в градостроительстве, которое будет определять параметры, строительные нормы (ГСН), еврокоды.
2. Приостановку на неопределенный срок осуществления ОМС и органами государственной власти архитектурно-строительного контроля.
3. Отсутствие прямо заявленной государственными органами позиции о роли ОМС в сфере ГАСК.
Каковы последствия таких изменений?
Ожидаемый эффект от реформы сведен до критического минимума. Новые органы получат старые полномочия и функции. Поэтому все проблемы, существовавшие при функционировании ГАСИ, вероятнее всего, останутся нерешенными.
Очевиден полный паралич деятельности всех органов власти, осуществлявших ГАСК (ОМС, территориальных подразделений ГАСИ). Из-за блокирования архитектурно-строительного контроля уже на сегодняшний день в муниципалитетах возник полнейший хаос в вопросах строительства. Недобросовестные застройщики получили зеленый свет при возведении объектов с нарушением правил, стандартов, нормативов; невозможно проверить ранее выданные предписания об устранении нарушений — органы ГАСК парализованы. Одним из первых последствий этого стал инцидент в городе Одессе, где обвалилась часть жилого дома (памятника архитектуры) из-за незаконных работ застройщика по демонтажу расположенного рядом здания. Кроме того, например, во Львове по состоянию на сегодняшний день инспекция ГАСК установила свыше 200 объектов, на которых нарушено градостроительное законодательство (выполнение строительных работ без разрешительных документов, без выделения на это земельного участка, отклонение от проектной документации), в Тернополе — около 40. Трудно представить число таких нарушений в масштабах всей страны.
С момента реформирования ГАСК из-за несогласованности положений правительственных постановлений №218, 219 и 466 с нормами Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» органы ГАСК были лишены возможности предоставлять услуги по регистрации разрешений на строительство. Этим нарушались права граждан на получение гарантированных государством услуг, а развитие градостроительной сферы по всей территории Украины и строительство разных объектов затормозились.
Все это негативно сказывается на имидже государства. Поэтому, скорее всего, за отчетный период позиция Украины в рейтинге DoingBusiness может снизиться.
Неизбежно и сворачивание процесса децентрализации полномочий в сфере ГАСК. Передача ОМС полномочий в сфере ГАСК была самым существенным достижением децентрализации и ярким примером применения принципа субсидиарности. Такие полномочия реально расширяли их возможности по управлению местными делами. На сегодняшний день соответствующие полномочия получил 101 ОМС. Несмотря на неоднозначность формирования местных органов ГАСК и, как следствие, разный объем опыта их должностных лиц, за это время в средствах массовой информации не был освещен ни один серьезный скандал при их участии. Выполнение административных функций в сфере градостроительной деятельности не остановилось и даже не усложнилось, а снесение первого в стране незаконно построенного многоквартирного жилого дома обеспечено именно новообразованным местным органом ГАСК.
Ведь одно дело, когда один орган на всю область осуществляет такой контроль, и совсем другое, если ОМС, будучи приближенными к объектам, могут оперативно и в интересах жителей громады принимать соответствующие решения. И хотя на первый взгляд 101 муниципалитет — это не так много в контексте всей страны, но это те, на территории которых наблюдается наибольшая активность в процессах застройки. И отобрать такие полномочия ОМС — означает поставить под риск защиту интересов значительной части граждан.
Ну и картину с отношением к децентрализации дополняют законодательные инициативы по вопросам ГАСК. Прежде всего законопроект №3336 от 14 февраля 2020 года. Он предлагает ввести частных регистраторов и предоставить самозанятым лицам и экспертным организациям полномочия по регистрации, выдаче, отказу в выдаче или аннулированию (отмене) разрешительных документов в сфере градостроительной деятельности и проведению ГАСК. Частным регистраторам предлагается предоставить больше полномочий, чем ОМС, в частности полномочия ГАСК по сложнейшим объектам строительства (класс СС3) и объектам вне границ населенных пунктов.
То есть законопроектом №3336 интересы отдельных физических лиц и частных организаций, которые несут весьма условную ответственность за совершенные в сфере ГАСК действия, поставлены выше интересов ОМС. А именно органы местного самоуправления являются ответственными перед жителями сел, поселков, городов за создание комфортной и безопасной среды для их проживания и благоприятных условий для развития территорий. ОМС также принимают на себя негатив от незаконных и скандальных застроек и как никто заинтересованы в соблюдении всеми субъектами градостроительства требований законодательства.
При этом у ОМС предполагается забрать следующие полномочия:
— аннулирование (отмену) документов, удостоверяющих принятие в эксплуатацию законченных строительством объектов;
— осуществление ГАСК относительно объектов, возведенных с привлечением средств государственного бюджета, средств государственных предприятий, учреждений и организаций, а также кредитов, предоставленных под государственные гарантии, а также объектов инженерно-транспортной инфраструктуры и объектов, подлежащих оценке влияния на окружающую среду согласно Закону Украины «Об оценке влияния на окружающая среду».
Также законопроектом предлагается одновременно закрепить за Государственной инспекцией градостроительства функции как контроля над застройщиками, так и надзора за ОМС и частными субъектами регистрации и ГАСК. Такая концентрация полномочий у одного субъекта, вне всяких сомнений, приведет к негативным последствиям: злоупотреблениям, коррупции, некомпетентности и тяжким последствиям для жизни, здоровья граждан и их собственности.
Еще один законопроект №3875 от 16 июля 2020 года, на первый взгляд, делает очередные шаги по децентрализации полномочий. ОМС предоставляются полномочия ГАСК в отношении сложнейшей группы объектов (класс СС3): многоквартирных жилых домов, ТРЦ, бизнес-центров и т.п. Однако, внимательно присмотревшись, можно понять, что это не так. Странным образом без внимания авторов остались все объекты строительства (все классы сложности), находящиеся вне населенных пунктов. Но именно распространение компетенции ОМС на такие территории является одной из задач децентрализации.
Другой малозаметной, но существенной новацией стало право заказчика строительства выбирать орган ГАСК для своего объекта. То есть такой заказчик сможет выбирать между ОМС и Государственной инспекцией градостроительства. Нетрудно предвидеть результаты такого выбора. Особенно если у Государственной инспекции градостроительства будут полномочия как контроля над строительством, так и надзора за ОМС. То есть снова просматривается желание централизовать эту деятельность.
Таким образом, процесс масштабной реорганизации ГАСИ оказался непрозрачным и поспешным. Если оставить сферу градостроительства без контроля с несогласованным законодательным регулированием, это может привести к негативным последствиям для безопасности граждан, деятельности бизнеса, инвестиционного развития муниципалитетов и страны в целом. Существующие законодательные инициативы не вселяют надежду на лучшее, а лишь свидетельствуют о том, что на государственном уровне преобладает идея централизации сферы ГАСК. Законодательные инициативы еще больше запутывают систему управления и искажают и нивелируют неотложную и нужную идею повышения эффективности регулирования сферы градостроительства.
Выходом из этой ситуации является проведение открытого обсуждения изменений, которые необходимо внести в законы и нормативно-правовые акты, с привлечением широкого круга всех причастных сторон. Прислушаться к голосу ОМС, которые весьма эффективно выполняли свои полномочия.
Параллельно правительству следует принять постановление, которым предусмотреть восстановление порядка осуществления архитектурно-строительного контроля, а не ожидать какой-то неопределенной даты, когда государство посчитает нужным восстановить такой контроль. Если и дальше по-тихому реорганизовывать ГАСИ или же медлить с завершением начатой еще весной реорганизации, то уже сейчас заметный общественный негатив превратится в огромную волну критики и недовольства.