В последнее время у политиков возникло острое желание провести ревизию приватизационных процессов времен независимости, особенно последнего периода. Неудивительно, что такие призывы вызвали в обществе широкий резонанс. Однако в публичных выступлениях президента и других руководителей государства было заявлено, что реприватизации в Украине не будет. Мол, это может вызвать тревогу потенциальных инвесторов и иметь обратный негативный эффект для экономики.
Реприватизация может также поставить под вопрос будущие приватизационные конкурсы. Она будет держать в напряжении новых собственников, ведь не будет гарантий, что перманентный пересмотр результатов продажи государственных объектов прекратится и в дальнейшем не затронет и их.
Следует напомнить, что процессы национализации в странах Латинской Америки не принесли позитива ни их экономикам, ни деловому имиджу государств в целом. В частности, национализация на Кубе в 50-х годах и Венесуэле в конце 90-х годов прошлого века создала колоссальные проблемы для экономики.
Вместе с тем это не отрицает намерений государства бороться с монополиями, возникшими в том числе в результате прежней приватизации. Сейчас целые секторы экономики контролируются крупными холдингами и корпорациями. Они имеют возможность влиять на рынок и доступ к товарам и сервису для конечных потребителей.
У украинского антимонопольного законодательства есть немало распространенных в мировой практике механизмов влияния на монополистов, в том числе арсенал штрафов и ограничений. Но мощнейшим рычагом может быть применение пока нетипичных для Украины методов борьбы с монополиями, таких, как принудительный раздел компаний.
Его суть заключается в образовании на месте монополиста нескольких или даже ряда компаний, в результате чего создается конкурентная среда, а существование компании монополиста прекращается. Фактически речь идет о принудительной реорганизации путем раздела.
Необходимость борьбы с монополиями в мире возникла уже довольно давно. Еще в конце позапрошлого века в США были приняты первые законодательные акты, регулировавшие эту сферу правоотношений. Появились основные принципы борьбы с негативными проявлениями монополий и усиления предпринимательской конкуренции на рынках.
Первым среди них стал закон Шермана (Sherman Act) 1890 г., нацеленный на борьбу с монополиями и необоснованными ограничениями свободной конкуренции. Более позднее антитрастовое законодательство США было дополнено актами Клейтона (Clayton Antitrust Act) 1914 г. и Селлера-Кефовера (Celler Kefauver Act) 1980 г. Также в 1914 г. была создана Федеральная торговая комиссия (Federal Trade Commission) - орган для защиты потребителей и развития конкуренции.
Некоторые монопольные компании могли просто парализовать экономику всей страны. В 1911 г., например, процедуру принудительного раздела применили к компании Standard Oil Джона Рокфеллера. После раздела возникли такие компании, как Exxon, Mobil, Chevron. К тому времени это был первый подобный случай раздела. Компании Рокфеллера контролировали до 90% рынка нефти, а также оказывали огромное влияние на рынок железнодорожных перевозок. В результате манипуляций с тарифами и доступом к перевозкам Standard Oil могла просто парализовать работу конкурентов.
Такие меры были применены к крупнейшему монополисту в США не в последнюю очередь благодаря широкому резонансу и общим настроениям относительно нетерпимости к злоупотреблениям монополий, которые в то время доминировали в обществе. Широкую огласку в ситуации со Standard Oil получило расследование сотрудницы журнала Mcclure's Magazine Иды Тарбелл, опубликовавшей в 1904 г. книгу "История компании Standard Oil", где описывались манипуляции в компании.
Также через процедуру раздела прошла американская телекоммуникационная компания AT&T. В 1985 г. американский телекоммуникационный оператор AT&T, работавший под брендом Bell, попал в поле зрения американского антимонопольного законодательства и был принудительно разделен на семь региональных операторов. Причиной раздела были действия AT&T, которая установила свои правила на всех направлениях связи в США. Например, телефоны устанавливала AT&T, она также монополизировала ремонт телефонных аппаратов и сетей. Это и привело к вмешательству властей.
Украинский дискурс
В Украине первый законодательный акт о защите конкуренции приняли в начале независимости в 1992 г. - Закон Украины "Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности". Документ принимали в условиях, когда фактически частного сектора экономики еще не было. Де-факто все предприятия тогда еще находились в государственной собственности.
В тот момент трудно было представить, как будет развиваться экономика государства, проходить приватизация и как именно это может влиять на конкурентную среду.
Приватизационные процессы играют в этом случае ключевую роль, поскольку государство передавало целые комплексы предприятий в частные руки. С этого момента уже начинали действовать новые правила рынка со всеми позитивными и негативными проявлениями.
Концентрация значительного количества производственных мощностей в пределах одних компаний и ограниченного круга владельцев обусловила возникновение монополии на том или ином рынке. В целом к приватизации никогда не было однозначного отношения, и этот процесс всегда сопровождался громкими скандалами и желанием проверить соответствие приватизационных конкурсов интересам государства.
Законодательство Украины предполагает возможность принудительного раздела предприятий-монополистов в случае злоупотребления монопольным положением. Но оно довольно опосредованно регулирует эту процедуру. Фактически, выполняя решение Антимонопольного комитета Украины о принудительном разделе компании, монополист осуществляет реорганизацию по собственному усмотрению. Однако при этом не определены основные принципы реорганизации, где предполагался бы порядок создания новых компаний и принципы привлечения новых участников рынка в новообразованные структуры, механизмы компенсации в случае принудительной продажи частей компаний.
Сейчас в Украине нет прецедентов применения принудительного раздела компаний. Такой вид ответственности за злоупотребления монопольным положением не использовался. По крайней мере, анализ публично доступной информации, решений Антимонопольного комитета, а также судебная практика не дают информации о подобных делах.
Принудительный раздел является крайней мерой и в целом должен преследовать одну главную цель - создание конкурентной среды, улучшение качества сервиса и доступа к услугам. Монополизация некоторых секторов экономики, наоборот, очень часто приводит к ухудшению качества услуг и другим негативным явлениям, которые являются следствием такого процесса. Вместе с тем подобные меры должны применяться лишь в случае злоупотребления монопольным положением участников рынка.
В частности, Высший хозяйственный суд Украины в письме от 25 ноября 2009 г. №01-08/627 придерживается позиции, что само по себе занятие субъектом хозяйствования монопольного (доминирующего) положения не является нарушением антимонопольного законодательства. Поэтому монополисты могут придерживаться конструктивной относительно интересов государства и конкурентной среды позиции, не дающей оснований прибегать к радикальным методам и разделу на более мелкие компании.
Операция "демонополизация"
Проблемой законодательства также являются общие подходы к определению монопольного положения на рынке. Не всегда подходы одинаково могут толковать как сами участники рынка, так и контролирующие органы.
Согласно п. 11 ч. 1 статьи 7 Закона Украины "Об Антимонопольном комитете Украины", проведение исследования рынка, определение границ товарного рынка, а также монопольного (доминирующего) положения субъектов хозяйствования на этом рынке и принятие соответствующих решений отнесены к полномочиям комитета.
Именно Антимонопольный комитет определяет, занимает ли предприятие доминирующее положение на том или ином рынке, и, соответственно, можно ли в его деятельности выявить характерные нарушения. В этом вопросе органы комитета руководствуются, кроме закона, специальным подзаконным актом - Методикой определения монопольного (доминирующего) положения субъектов хозяйствования на рынке от 5 марта 2002 г. №49-р.
Монопольное положение характеризуется прежде всего отсутствием конкурентов и рынка, а также возможностью существенно влиять на условия его формирования, то есть диктовать потребителям свои условия продажи товаров или услуг.
Органы АМК Украины могут применять разные методы исследования для идентификации компании с монопольным статусом. Прежде всего, это определение границ рынка; конкретных товаров или их групп, относительно которых субъект может занимать доминирующее положение; объемов оборота определенных товаров на рынке, объемов спроса и предложения на них; основных субъектов рынка и их долей на нем; потенциальных покупателей товаров на рынке; барьеров на рынке и другие исследования. По результатам таких исследований можно составить целостную картину конкретного рынка и положения на нем субъекта предпринимательской деятельности, относительно которого проводились исследования.
Проблемы определения монопольного положения также связаны с территориальным определением границ рынка, на котором компания может занимать монопольное положение. При этом неважно, региональный это рынок или же общегосударственный.
С учетом этого роль Антимонопольного комитета является решающей в этом процессе, и во многом будущие монопольные перераспределения будут зависеть от позиции главного антимонопольного органа государства. Фактически никакой другой орган не имеет полномочий определять уровень монополизации рынков отдельными субъектами. Именно поэтому общее состояние конкуренции непосредственно зависит от решений его органов.
Вполне возможно, что законодательство в этой сфере будет совершенствоваться, и принудительный раздел компаний все же будет применяться там, где не удастся избежать монополизации и злоупотреблений на рынке. Более того, вероятно, будут введены конкретные правила и порядок раздела компаний монополистов, порядок распределения активов и обязательств перед кредиторами, а также правила необходимой продажи доли в новообразованных компаниях независимым игрокам на рынке.
Законодательством могут устанавливаться предельные уровни концентрации, и при достижении порога концентрации такие компании могут подлежать безусловному разделу. По крайней мере, такие мнения в обществе сегодня также существуют.
В целом защита конкуренции и предотвращение антиконкурентных действий и злоупотребления монополиями находятся в тренде общих тенденций развития экономических отношений Украины с ЕС. Меры по защите рынка и недопущению недобросовестной конкуренции предусмотрены разделом 10 Соглашения об ассоциации с ЕС. В частности, соглашение устанавливает ряд деклараций и договоренностей о недопущении ограничения конкурентной среды и предотвращении антиконкурентных хозяйственных действий, которые могут исказить надлежащее функционирование рынков.
Антимонопольное законодательство должно предусматривать четкие механизмы раздела компаний, определять принципы создания новых участников рынка, возможное отраслевое или региональное распределение.
Подобные меры применяются на энергетическом рынке ЕС в сфере регулирования энергетической политики и усиления конкуренции при поставках и распределении энергоресурсов. Например, так называемый Третий энергопакет, где действуют правила, направленные на ослабление контроля поставщиков за трубопроводами и распределительными сетями, которые должны находиться в собственности независимых операторов.
Принудительный раздел компаний, занимающих монопольное положение на некоторых рынках и имеющих стратегическое значение для экономики, может стать альтернативой реприватизационным процессам. Такие меры будут носить цивилизованный характер и в целом будут отвечать применяемой в мире практике. Очерченные мероприятия со стороны государства усилят конкуренцию в необходимых отраслях, особенно в имеющих критический характер для экономики.
Такая практика решения приватизационных споров может обеспечить некий статус-кво в отношениях государства и бизнеса, что позволит избежать негативного имиджа среди инвесторов и вместе с тем обеспечить необходимый баланс конкурентных отношений в стране.
Вместе с тем реализация подобных инициатив будет возможна после разработки качественных механизмов и правил, поскольку, так или иначе, принудительное вмешательство в права собственности частных компаний не может быть безболезненным процессом и требует взвешенного подхода.