В целом Украина понесла от такой приватизации существенные социально-экономические, имиджевые и прямые инвестиционные потери. Игнорирование общественных и стратегических интересов в нашей стране, казалось бы, реформируемой по стандартам стран ЕС и желающей достичь их прогресса, недопустимо.
Государственная политика приватизации в Украине системно консервирует проблемы развития экономики и не способствует ее реформированию по стандартам стран ЕС. Это связано с рядом факторов, которые, несмотря на активную трансформацию общества с 1990-х годов и до наших дней, в целом ограничивают потенциал социально-экономического развития Украины.
Основными факторами, на наш взгляд, являются:
- отсталое и неэффективное законодательство, регулирующее приватизационные процессы в Украине;
- отсутствие надлежащего контроля со стороны государства над приватизированными объектами;
- нежелание административного аппарата терять контроль над крупными государственными предприятиями-"кормильцами";
- несовершенная отечественная институциональная среда (правовое поле; сфера безопасности; макроэкономическая, инвестиционная, инфраструктурная среда), что в целом не способствует привлечению инвесторов и их средств к приватизационным объектам в Украине;
- доминирование несогласованных краткосрочных целей и планов правительства, Верховной Рады и президента Украины, что делает невозможными внедрение долгосрочной стратегии эффективной программы приватизации государственных предприятий и управление этими процессами.
Учитывая негативный предыдущий опыт, такие процессы необходимо скорректировать и осуществить их обновленное регулирование, которое было бы нацелено на более эффективные продажи государственной и коммунальной собственности, увеличение занятости и повышение квалификации кадров на них, системное технико-технологическое переоснащение и обновление основных фондов.
В значительной степени причинами такого положения являются отсутствие институциональных основ реализации стратегии промышленно-инвестиционного развития в Украине и несформированность фондового рынка. Существующая система приватизации, проводимой Фондом государственного имущества Украины (ФГИУ) в течение последних 20 лет, в основном нацелена на передачу приватизационных активов дружественным к действующей власти олигархам. Курс на евроинтеграцию или на интеграцию со странами Таможенного союза не влияет на эти процессы. Подтверждением этому являются неудовлетворительное состояние промышленности Украины (с 2013 г. наблюдаются стагнация и падение объемов промышленного производства) и кризисное состояние финансово-инвестиционной среды (с 2014 г. объем торгов акциями предприятий на отечественных фондовых биржах сократился до 0,2–5% от общего объема торгов).
Следует отметить, что именно прямые иностранные инвестиции наряду с инвестиционными обязательствами иностранных инвесторов являются наиболее эффективным источником финансирования инновационного развития отечественных предприятий. Это обусловлено тем, что иностранный промышленный (стратегический) инвестор, согласившийся приобрести корпоративные права украинских предприятий, в дальнейшем лично заинтересован в их модернизации и выведении на новый технический уровень при соответствующих условиях. Показательным примером такого подхода являются системные инвестиции, осуществленные иностранным покупателем ОАО "Криворожсталь" в техническое обновление этого комбината.
Так, в 2005 г., после прихода нового собственника, в ПАО "АрселорМиттал Кривой Рог" стартовала масштабная инновационная программа с целью его трансформации в современную эффективную конкурентоспособную компанию. С 2006-го по 2018 г. капитальные и операционные инвестиции в "АрселорМиттал Кривой Рог" составили около 9,2 млрд долл. США (инвестиции охватывают все ключевые направления деятельности предприятия: охрана труда, производство и экология). В 2019 г. компания вложит еще 400 млн долл. Кроме того, в 2019–2022 гг. будет инвестировано около 1,5 млрд долл. и продолжена реализация масштабной инвестиционной программы.
Учитывая, что более половины предприятий, приватизированных в 1995–2017 гг., не имели инвестиционных обязательств, они были ликвидированы через процедуру банкротства с целью распродажи их имущества. Кроме того, у той части предприятий, где фиксировалась хозяйственная деятельность, отмечалось существенное ухудшение финансово-хозяйственных показателей (убыточность, увеличение долговой зависимости, снижение оборачиваемости активов и персонала, отсутствие капитальных инвестиций в фонды) по сравнению с доприватизационным периодом.
Несмотря на массовую приватизацию в 1995–2019 гг., в Украине еще остался ряд стратегических предприятий, обслуживающих социально-экономическую сферу и оказывающих значительное влияние (монопольное, инфраструктурное, финансовое и т.д.) на деятельность других физических и юридических лиц, резидентов и нерезидентов в стране. Среди отдельных экспертов, депутатов Верховной Рады и госчиновников бытует мнение, что нужно максимально приватизировать все существующие предприятия и организации с госдолей для минимизации убытков для государства и большей эффективности отечественной экономики.
Главной характеристикой предприятий, все еще находящихся в государственной собственности и в дальнейшем запланированных к приватизации, является то, что они составляют значительную и очень важную часть экономики Украины, поэтому оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение ее населения. В этом контексте необходимо иметь четкие представления о цели приватизации; основных задачах, которые она должна решить; понимать риски и пути их преодоления. Кроме того, нужно учесть успешный опыт, действия и подходы к приватизации положительных примеров в Украине и мире для дальнейшего эффективного проведения обновленных приватизационных процессов.
Последние 20–25 лет приватизационными процессами активно занимались прежде всего страны Восточной и Центральной Европы и некоторые другие страны ЕС. Так, в странах ЕС в соответствии с Пактом "Стабильности и роста" установлен критерий максимального размера государственного долга на уровне 60% ВВП. К странам, не отвечающим этому критерию, применяются специальные процедуры по стабилизации публичных финансов. Одним из элементов этих процедур является приватизация государственного имущества с целью покрытия дефицитов бюджета и погашения государственного долга. Европейские правила не содержат прямой запрет на целевое использование средств от приватизации на финансирование инноваций и модернизации экономики в случае, если страна выполняет программу поэтапного сокращения государственного долга на основе экономического роста, профицита бюджета, сокращения государственных расходов и т.д. Но к началу 2019 г. большинство стран ЕС не выполняли критерии стабильности по показателю государственного долга и подпадали под специальные режимы формирования и использования доходов бюджета, которые должны согласовываться с Еврокомиссией.
Каждая страна ЕС должна заботиться о взвешенном использовании доходов от приватизации и не допускать финансирования за их счет текущих расходов. Поэтому именно такой план, как активизация государственных инвестиций, позволил Германии достаточно быстро переломить негативную тенденцию в публичных финансах.
Приоритеты использования доходов от приватизации зависят от масштаба существующих диспропорций в публичных финансах. Для стран, находящихся на грани дефолта (Греция, Италия, Испания), к которым можно отнести также и Украину, одним из главных приоритетов является консолидация публичных финансов. Декларирование и реализация политики погашения долга государства за счет продажи ее промышленных и инфраструктурных активов являются позитивным сигналом для финансовых рынков вследствие восстановления доверия к государству как суверенному заемщику, снижения процентных ставок, ослабления негативного влияния эффекта вытеснения и т.п.
Отметим, что на практике в некоторых странах ЕС (Италия, Франция) продажи предприятий с государственной долей были отложены или перенесены в связи с отсутствием спроса на объекты приватизации (аналогичная проблема свойственна также Греции, Румынии, Болгарии). В заключении Еврокомиссии от 16 ноября 2016 г. обращается внимание на то, что сокращение поступлений от приватизации, планировавшихся на уровне 0,5% ВВП в 2017 г., усложнило выполнение Италией долгового правила в перспективе. При этом в странах ЕС на соответствующий конкурентный конкурс в основном выставляют не целые имущественные производственно-инфраструктурные комплексы, а лишь часть пакета акций такого комплекса. Европейский опыт приватизации свидетельствует о приоритетном погашении внутренних долгов, поскольку погашение внешнего долга за счет ресурсов, полученных от приватизации, окажет негативное влияние на сбалансированность платежной системы, уровень финансового обеспечения инвестиционных процессов национальной экономики.
Кроме того, подобным для Украины широким перечнем предприятий на приватизацию в Европе выделяется только Греция. В ответ на финансовые трудности страны в 2010 г. были объявлены масштабные планы приватизации. Однако низкий спрос со стороны потенциальных покупателей привел к отсрочке продаж и пересмотру размеров предполагаемых доходов от приватизации в сторону снижения. На данный момент Греции удалось привлечь около 2 млрд евро от продажи объектов приватизации, что гораздо меньше ожидаемого. Первоначальный план заключался в том, чтобы к 2025 г. собрать 50 млрд евро, но к концу 2015-го план был снижен до 19 млрд евро, а к концу 2016-го - уже до 11 млрд.
В 2011 г. Европейская комиссия предложила программу приватизации для Греции, включавшую 20 предприятий и организаций стратегических отраслей (электроэнергетика, нефте- и газоснабжение, железная дорога, порты, банки, национальные лотереи, крупнейшие индустриальные предприятия и т.п.). Но подавляющее большинство этих объектов так и не нашли своих владельцев. Поэтому в 2015 г. лидеры Евросоюза предложили создать государственный фонд управления и приватизации государственных активов, который был бы зарегистрирован в Афинах, а также изменили сроки их продажи: срок продажи активов увеличили до 30 лет с трех. Это очень важно, поскольку позволяет греческому государству придерживать недооцененные активы до тех пор, пока их цена не восстановится - с нынешних низких уровней, обусловленных экономической рецессией, до уровня справедливой рыночной стоимости.
Опыт стран Европы позволяет сформировать основные подходы к приватизации:
- продавать все, сразу и по любой цене непродуктивно и нецелесообразно как для бюджета, снижения долговой нагрузки, макроэкономической стабилизации, так и для обеспечения устойчивого развития экономики страны, социально-политической стабильности;
- инвестор для предприятий стратегических отраслей подбирается тщательно и продуманно, чем обусловливается постепенная продажа акций мелкими пакетами и с объективно определенными инвестиционными обязательствами;
- при невыполнении или частичном выполнении условий договоров купли-продажи государственных объектов применяется реприватизация, - есть прецеденты возврата в госсобственность объектов приватизации (Румыния);
- приватизация снимается с повестки дня, если объект приватизации успешно работает в условиях государственной формы собственности (в Словакии - аэропорт Братиславы);
- средства от приватизации целесообразно направлять на уменьшение государственных и гарантированных государством долгов, а также на внутренние инвестиции в производственный сектор экономики (капитальные инвестиции, обновление основных фондов, развитие инфраструктуры для перспективных видов бизнеса, кредиты для экспортоориентированных предприятий и т.п.), а не на финансирование бюджетного дефицита;
- предпочтение отдается профильным инвесторам с широкими возможностями по качественному обновлению и техническому переоснащению производства, а также с доступом к различным международным рынкам сбыта продукции;
- приватизация должна предоставлять обществу и наемному персоналу дополнительные преимущества от изменения формы собственности, заключающиеся в росте объемов производства продукции (товаров, работ, услуг), улучшении конкурентной среды в стране, увеличении добавленной стоимости для компании и работников, в новых более прогрессивных формах управления и организации труда, повышении производительности труда и т.п.;
- на уровне государства (особенно это касается стран со значительным госдолгом, как в Украине) с кредиторами необходимо вести системный диалог и показывать реальные планы комплексных реформ, исправления структурных деформаций в экономике. Ведь только приватизацией проблемы погашения долгов решить невозможно, а быстрая приватизация в условиях слабой институционально-правовой основы вообще может привести к очередному социально-экономическому и политическому кризису.
Для общества важна сумма поступлений от приватизации. Но, как показывает опыт стран Европы, при этом главным является привлечение эффективного стратегического инвестора, который смог бы системно влиять на улучшение экономических показателей как на уровне предприятия, так и на макроэкономическом уровне, - на повышение занятости населения, внедрение новых технологий, расширение рынков сбыта, оживление среды малого и среднего бизнеса и т.д.
В Украине на 2020 г. в очередной раз планируется получить значительные суммы от приватизации, анонсирована грандиозная распродажа государственной собственности. По состоянию на 25 ноября 2019 г. с министерствами и ведомствами согласованы на приватизацию 415 объектов. Такие слишком оптимистичные планы по приватизации почти каждый год закладываются в бюджет, но они не реализуются. Причинами этого являются несформированность целостной финансово-экономической и инвестиционной политики на государственном уровне, отсутствие благоприятного законодательства, а также проблемы с поиском профильных инвесторов и созданием для них приемлемых условий участия в приватизации. Кроме того, в такой сверхважной сфере государственного управления, как Фонд госимущества, за последние 3–4 года сменились четыре руководителя, которые к тому же были в статусе и.о. (И.Билоус, Д.Парфененко, В.Трубаров, Д.Сенниченко). Существующие условия государственного администрирования этой сферы не формируют надлежащие предпосылки для проведения стратегически взвешенной приватизационной политики. От таких подходов нужно отказываться и формировать обновленные цели, задачи и критерии для успешного проведения взвешенной приватизационной политики в Украине.
На наш взгляд, цель приватизации в Украине - повышение социальных стандартов жизни за счет устойчивого экономического развития на долгосрочной основе, с использованием промышленно-инновационного и инвестиционного потенциала.
Задачи, которые должна решить социально ответственная и экономически целесообразная приватизация:
- снижение макроэкономических рисков в экономике Украины;
- улучшение уровня жизни населения Украины и особенно наемного персонала приватизированных предприятий;
- снижение структурных диспропорций в экономике Украины;
- устранение дисбалансов торгового и платежного балансов Украины;
- повышение уровня занятости населения в производственных секторах экономики;
- улучшение рейтингов и показателей инновационности экономики Украины;
- содействие развитию финансового и фондового рынков Украины.
Главными рисками для успешной приватизации в Украине являются:
- необеспеченность верховенства права в стране;
- высокий уровень коррупции в разных органах государственной власти;
- несогласованность действий в отношении приватизированных объектов между разными госструктурами;
- слабая система контроля над приватизированными объектами, на которых нарушаются инвестиционные обязательства;
- макроэкономическая и социально-политическая нестабильность.
Учитывая цели, задачи и риски, на наш взгляд, при проведении приватизации крупных предприятий целесообразно применять следующие критерии, требующие законодательного оформления:
1. Приватизацию следует проводить только среди профильных инвесторов с непременными социально-инвестиционными обязательствами и публично обнародованным стратегическим планом развития предприятия.
2. ФГИУ при передаче объекта на аукцион/конкурс обязательно включает условия возвращения в государственную собственность приватизированного объекта при ухудшении финансово-хозяйственных и социальных показателей.
3. Социально-инвестиционные обязательства должны быть четкие и однозначные:
- прибыльная деятельность предприятия;
- обновление и модернизация основных фондов;
- комплексность и системность инвестиционной деятельности (вложение реальных средств в оборудование, фонды, машины, инструменты, IT-технологии и патенты, освоение выпуска новой продукции, повышение квалификации персонала, развитие новых рынков сбыта и т.д.);
- снижение долговой нагрузки на предприятие;
- повышение производительности труда на предприятии;
- рост оборачиваемости капитала;
- стабильность работы наемного персонала.
4. Выполнение инвестиционных обязательств приравнивается к прямой инвестиции и оформляется дополнительным выпуском корпоративных прав (акций), что приводит к увеличению доли инвестора в уставном капитале приватизированного предприятия.
5. Обязательные котировки акций (миноритарного пакета на уровне 10–25%) приватизированного предприятия на фондовой бирже при реализации продукции от 2,5 млрд грн в год, с регулярной выплатой дивидендов. В европейской практике приватизация происходит при прозрачной котировке на фондовых биржах на уровне 15–75% от общего количества акций предприятия. Кроме того, в мире монопольные, ресурсные компании (газ, нефть, руда, металл, электроэнергия и т.д.) выплачивают дивиденды на уровне примерно 40–60% от чистой прибыли.
6. Продажа пакетов акций как миноритарным, так и мажоритарным акционерам должна проходить по стандартизированным, прозрачным и равным ценовым условиям.
7. Поощрение и привлечение ФГИУ к процессу приватизации профильных инвесторов, которые бы проводили активную экспортоориентированную деятельность с выходом на международные товарные рынки.
8. Декриминализация приобретенных прав собственности путем внедрения прозрачных реестров собственности на землю, помещения, движимое и недвижимое имущество.
9. Налоговое стимулирование экспортной, инвестиционной и инновационной деятельности на приватизируемых предприятиях.
10. Внедренная система принудительного выкупа акций (механизм squeeze-out и sell-out) нуждается в совершенствовании в части защиты имущественных прав миноритарных акционеров, которые не согласны с принудительным выкупом и являются активными участниками финансового и фондового рынков Украины (банки, финансовые компании, страховые компании, компании по управлению активами, пенсионные фонды; физические лица, которые имеют счета в ценных бумагах и оплачивают их). Такие меры помогут установлению большей прозрачности и сравнимости в отечественной корпоративной среде, снизят конфликтность в отношениях между мажоритарными и миноритарными акционерами, улучшат развитие в целом инвестиционного, финансового и фондового рынков Украины.
Процесс приватизации госпредприятий в Украине должен носить экономически развивающий, продуктивный и социально ответственный характер, что требует формирования другой культуры обращения с государственной собственностью. С этой целью необходимо сформировать институциональные основы для долгосрочного и конкурентоспособного перехода к частной и, что немаловажно в условиях Украины, ответственной политике развития по отношению к этим предприятиям. Без обновленного законодательного обеспечения, инфраструктуры и контроля над объектами приватизации такие институты сформироваться и эффективно работать не смогут. Кроме того, необходимо учитывать внешнюю и внутреннюю среду, в которой проходит процесс приватизации. В связи с тем, что при конъюнктурной неопределенности и стагнации, во время макроэкономических шоков и мировых финансово-экономических кризисов даже очень привлекательное для приватизации предприятие мало интересует инвесторов. Поэтому нужно проводить комплексный мониторинг, тщательно исследовать потенциальных профильных инвесторов, готовить и согласовывать с ними социально-инвестиционные соглашения и только после этого при соответствующей конъюнктуре проводить приватизационные конкурсы.
Очень важно также то, что приватизация стратегических объектов Украины не может оцениваться только по стоимости приобретения объекта (хотя и это существенно). Но главным в этом процессе, на наш взгляд, является понимание того, что приватизированный объект является источником добавленной стоимости для всей экономики и ресурсом обеспечения устойчивого благосостояния населения, тесно связан и окажет влияние на другие составляющие: имидж страны в мире; потенциал предпринимательско-инвестиционной среды; занятость и интеллектуализацию кадров; состояние валютного, кредитного и фондового рынков; развитие инновационной среды; общее инфраструктурное обеспечение.