Через тернии к звездам - приблизительно так можно описать путь присоединения Украины к "Соглашению о государственных закупках" (Agreement on Government Procurement, GPA). Несколько недель назад в Женеве представители стран-участниц Комитета по государственным закупкам Всемирной торговой организации наконец согласовали присоединение нашего государства к этому документу.
Ни для кого не секрет, что ключевой проблемой государственных закупок не только в Украине, но и в целом в мире всегда была и остается коррупция. Результаты исследований свидетельствуют, что именно из-за коррупции даже в странах - членах ЕС теряется почти 20–25% стоимости контрактов в государственных закупках, или около 120 млрд евро в год.
Объем госзакупок в Украине составляет почти 200 млрд грн в год. Для приобретения товаров за счет бюджетных средств каждое госпредприятие или госорган обязаны провести тендер, в котором на условиях открытой конкуренции должны принять участие несколько поставщиков и предложить государству оптимальную цену. Пока узнать о тендере и получить приглашение почти невозможно, а цена часто определяется не открытой конкуренцией, а заговором нескольких человек. Кроме того, малый и средний бизнес отказывается от участия в государственных торгах из-за сложности и зарегулированности бумажных процедур.
Вместе с тем сегодня значительными бюджетными средствами распоряжаются крайне неэффективные тендерные комиссии и комитеты. Профессиональных закупщиков в стране практически нет. В экономии этих средств никто не заинтересован.
Поэтому основной задачей государства в реформировании госзакупок является построение прозрачной, предсказуемой, открытой и конкурентной системы, которая будет соответствовать международным стандартам. Для Украины одним из приоритетов на этом пути в последние годы было присоединение к Соглашению ВТО о государственных закупках. Чем обусловлен такой интерес к данному соглашению?
Высокие требования - широкие возможности
Длительное время госзакупки находились вне сферы действия ВТО. Впервые переговоры по этому вопросу состоялись в ходе Токийского раунда, вследствие чего было принято соответствующее соглашение (GPA), уточнявшееся и расширявшееся в рамках дальнейших переговоров. Оригинальную версию Соглашения приняли в 1996 г., а в 2011-м создали обновленный текст документа с учетом современных условий рынка госзакупок.
Согласно подсчетам ВТО, пересмотренные положения GPA позволяют странам-участницам получить дополнительные возможности по закупкам в размере около 100 млрд долл. Вместе с тем GPA способствует развитию здоровой конкуренции и создает правовые основы для регулирования государственных контрактов. По экспертным оценкам, сумма последних составляет свыше 15% ВВП во многих странах-членах этого Соглашения.
Основная цель GPA заключается в том, чтобы системы государственных закупок стали открытыми для международной конкуренции. Членство в GPA обеспечивает широкие возможности доступа на рынок, общая ежегодная стоимость которого оценивается в 1700 млрд долл. Один только рынок государственных закупок Соединенных Штатов оценивается в 180 млрд долл. в год. Следовательно, GPA предоставляет беспрецедентные возможности выхода на третий по объемам крупнейший рынок мира.
По определению ЕБРР, GPA - это самый эффективный инструмент реформирования национального законодательства о государственных закупках, членство в GPA является своеобразным "знаком качества" для иностранных инвесторов. Сторонниками открытия рынка национальных государственных закупок выступают также Канада, Япония, США, ЕС. По их мнению, такой шаг приведет к увеличению рыночных возможностей для своих компаний, позволит участвовать торгах на иностранных государственных рынках.
Вместе с тем для развивающихся стран существует опасность, что открытие рынка госзакупок может ухудшить возможности для развития национальных отраслей экономики. Это, в свою очередь, будет стимулировать рост безработицы и проблемы с платежным балансом. Ведь в случае присоединения к GPA страны обязуются уменьшить свой уровень защиты внутреннего рынка от импорта товаров иностранного происхождения. В результате этого усиливается конкурентное давление и возникает опасность роста в импорте доли как продовольственных, так и непродовольственных товаров.
Чтобы обеспечить достижение поставленных в GPA целей, это международное соглашение выдвигает ряд требований к законодательству стран, стремящихся к нему присоединиться. Основные требования следующие:
- соблюдение принципов недискриминации (обеспечение равных условий для отечественных и иностранных участников при осуществлении процедур закупок);
- обеспечение общих принципов открытости и прозрачности (свободный доступ всех участников к информации о соответствующих закупках);
- требования о присуждении контрактов (применение преимущественно конкурентных процедур, а переговорных - в качестве исключения);
- требования о технических спецификациях (должны базироваться на международных стандартах);
- установление общих сроков проведения процедур госзакупок (в среднем не менее 40 дней, но может быть сокращено до 15 дней при электронных закупках);
- доступность информации о победителе (участники государственных закупок должны быть проинформированы об определении победителя процедуры);
- требования к национальным системам обжалования (обеспечение своевременного, недискриминационного, эффективного и открытого процесса рассмотрения жалоб).
После вступления в ВТО Украина в феврале 2009 г. стала наблюдателем Соглашения ВТО о госзакупках. А в 2012-м в соответствии с обязательствами, взятыми Украиной при вступлении в эту организацию, начался переговорный процесс о полноправном присоединении нашей страны к GPA.
Преимущества и вызовы
Присоединение к GPA для Украины является принципиальным вопросом, ведь существующая национальная нормативно-правовая среда разрешает иностранным компаниям участвовать в отечественных тендерах, связанных с государственными закупками. Вместе с тем путь на рынок госзакупок в других странах пока остается закрытым для украинских экспортеров товаров и услуг.
Эксперты считают, что участие Украины в GPA сделает саму процедуру государственных закупок прозрачнее, а административные процедуры по их организации перестанут меняться настолько часто. Снизятся возможности чиновников принимать решения в пользу отдельных предприятий и структур.
Предполагается, что участие в Соглашении будет стимулировать внутренних товаропроизводителей производить более конкурентоспособные продукцию и услуги. Несмотря на то, что в условиях глобальной нестабильности экономического развития страны мира пытаются загрузить, прежде всего, внутренних товаропроизводителей, с присоединением к GPA для отечественных экспортеров товаров и услуг открывается возможность диверсифицировать рынки сбыта. Благодаря присоединению к Соглашению о государственных закупках Украина будет иметь возможность усилить конкуренцию на внутреннем рынке, улучшить управление и сдержать коррупцию путем увеличения прозрачности в процедурах закупок.
Также считается, что GPA будет защищать украинские компании от протекционизма со стороны других сторон, являющихся участниками GPA по соответствующим закупкам. Соглашение защитит украинские компании на международном рынке госзакупок от дискриминации из-за того, что они являются иностранными поставщиками.
Вместе с этим следует отметить, что отечественная законодательная база в сфере госзакупок в основном уже адаптирована и гармонизирована к стандартам ЕС и GPA. Об этом свидетельствуют высокие оценки международных экспертов и представителей стран-членов GPA, которые единодушно поддержали присоединение Украины к этому Соглашению.
В целом присоединение Украины к Соглашению ВТО о госзакупках создает дополнительные возможности для интеграции отечественного бизнеса в глобальные цепочки добавленной стоимости товаров и услуг. Ведь это качественно новые возможности для диверсификации структуры и географии экспорта. В качестве примера можно рассмотреть возможность участия отечественных компаний в проектно-монтажных работах по строительству трансатлантического лайнера в рамках государственного заказа правительства Японии. В этом проекте также могут быть задействованы украинские изделия из металла и уникальные сварочные технологии. Таким образом, Украина в международной торговле будет представлена не только как сырьевой придаток, но и как высокотехнологичное государство.
Однако наряду с преимуществами существует и ряд вызовов в рамках присоединения к GPA. Они заключаются, прежде всего, в недостаточной осведомленности бизнеса и власти относительно Соглашения ВТО о государственных закупках. Важно понимать, что членство в GPA автоматически не обеспечит положительных сдвигов в экономике, хотя это и является, возможно, важнейшим достижением украинского правительства, по крайней мере, в нынешнем году. Но, тем не менее, GPA - это инструмент, а уровень эффективности его использования непосредственно зависит от активности правительства и бизнеса.
Поэтому сейчас важно сосредоточить усилия на распространении информации о Соглашения ВТО о государственных закупках, в частности об условиях присоединения Украины к этому документу, о существующих возможностях, преимуществах и вызовах. Уже сейчас надо активно готовить специалистов для организации участия отечественного бизнеса в международных тендерах в рамках GPA. Также существует потребность в переподготовке членов тендерных комитетов, а это более 100 тыс. чел., для обеспечения качественной имплементации Соглашения в повседневную практику органов государственной власти Украины. Эту работу следует распространить и на высшие учебные заведения, где готовят специалистов в сфере международной экономики. Так, в Украинском государственном университете финансов и международной торговли уже создана рабочая группа, которая занимается подготовкой основ и соответствующих учебных программ для обеспечения подготовки и переподготовки специалистов в сфере международных госзакупок.