Долгожданные, на грани массового стресса, выборы наконец состоялись. Народ определился, кто из новых и старых законодателей займет места под куполом Верховной Рады. Но страна снова пребывает в состоянии нервного ожидания перемен. Чем закончатся очередные «спикериада» и «премьериада»? Каким будет состав правительственной команды? Удастся ли ей доказать, что может и умеет «рулить» нашей многострадальной экономикой и выбрать оптимальный курс к реальному, а не только декларируемому повышению уровня жизни населения, приближению к европейским стандартам?
Это далеко не праздное и тем более не конъюнктурное любопытство, а горький жизненный опыт. За неполные пятнадцать лет в Украине сменилось двенадцать правительств, и каждое начинало работать с чистого листа. Отсутствие преемственности и последовательности в социально-экономическом развитии страны ломает принятую траекторию экономического развития и заставляет разрабатывать новую. И так из года в год!
В результате, экономика страны развивается не благодаря усилиям и действиям правительства, а вопреки. Нас спасают объективно действующие законы экономики.
Так было, так есть, но не должно быть. Только четко выверенные, научно обоснованные стратегические задачи, внедрение социально ориентированной инновационной модели экономики развития позволяют вывести экономику на траекторию устойчивого роста, органически увязать прогноз, государственную программу социально-экономического развития и государственный бюджет, намерения и реальные ресурсы, аппетиты и обещания власти с возможностями экономики.
Статистика для гурманов
К марту текущего года Государственный комитет статистики озвучил практически все показатели социально-экономического развития Украины за 2005 год. По своей сути, это — преимущественно предварительные статистические оценки. Окончательные итоги будут известны нескоро.
Для получения окончательных результатов расчетов показателей системы национальных счетов и, в частности, оценки объема валового внутреннего продукта за 2005 год понадобится столько же времени, сколько требуется для появления на свет младенца. При этом нарушений сроков не будет, ведь Планом государственных статистических наблюдений на 2006 год, утвержденным постановлением правительства для интегрированных таблиц национальных счетов в целом по экономике за 2005 год, установлен срок до 29 декабря текущего года. К этому времени уже будет утвержден отчет о выполнении госбюджета за 2005-й и утвержден госбюджет на 2007-й. Так что окончательные итоговые цифры будут интересны только некоторым ученым и другим гурманам от статистики.
Отчет об исполнении закона о государственном бюджете страны, в соответствии с Бюджетным кодексом Украины, представляется Верховной Раде не позднее 1 мая. Предоставленный законом временной лаг продолжительностью в четыре месяца недопустимо велик. Итоговая отчетность необходима не только для принятия управленческих решений в отношении бюджета текущего года и планирования бюджета на следующий год, но и для выработки дальнейшей финансово-экономической политики, обеспечения синхронизации макроэкономического прогнозирования и бюджетной политики. Ведь в том же Бюджетном кодексе Украины предусмотрено, что не позднее 1 июня необходимо провести парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на предстоящий бюджетный период.
Принцип целостности и эффективности, определенный законом о государственном прогнозировании, заключается в разработке взаимосвязанных прогнозных и программных документов экономического и социального развития государства, отдельных отраслей экономики и административно-территориальных единиц на кратко- и среднесрочный периоды. Основными составляющими этих документов определены прогнозы на краткосрочный и среднесрочный периоды, а также Государственная программа экономического и социального развития Украины на краткосрочный период. Полномочия по организации работы и созданию прогнозов, самой программы делегированы Минэкономики. И министерство делает эту работу, вернее, вынуждено делать на основе предварительной статистической оценки: окончательных результатов просто нет.
В контексте единства прогнозных документов также следует упомянуть Основные принципы денежно-кредитной политики, которые разрабатываются Советом НБУ и вносятся в Верховную Раду одновременно с проектом госбюджета. Основные принципы денежно-кредитной политики должны базироваться на утвержденных правительством макроэкономических показателях экономического и социального развития страны на соответствующий период, но и этого не происходит.
По сложившейся за более чем десятилетие традиции, проекты государственных программ экономического и социального развития, как правило, разработанные предшествующим правительством, остаются невостребованными, а долгосрочные ведут в никуда. В частности, одобренные правительством проекты государственных программ экономического и социального развития на 2003—2004 годы не рассматривались парламентом и, естественно, не контролировались правительством. Государственная программа экономического и социального развития на 2005 год, проект которой был возвращен правительству на доработку Верховной Радой, не пересматривалась. Правительством проигнорировано и другое парламентское решение, которым его повторно обязали представить на рассмотрение Верховной Рады проект Государственной программы экономического и социального развития в месячный срок со дня одобрения Программы деятельности Кабинета министров Украины «Навстречу людям».
А с Государственной программой социально-экономического развития на 2006 год сложилась почти детективная ситуация. Проект документа парламентом не рассматривался, к тому же Министерство экономики отозвало его составляющую — прогноз социально-экономического развития, на показателях которого формировался и утверждался закон о госбюджете на 2006 год, а также параметры денежно-кредитной политики. По заявлению Минэкономики, причинами отзыва прогноза являлись повышение цен на газ, ожидание детальных результатов работы экономики за 2005 год, а также то, что разработанный правительством проект бюджета претерпел значительные изменения.
К тому же в январе нынешнего года правительственным постановлением было отменено прошлогоднее решение об одобрении самого проекта Государственной программы экономического и социального развития на 2006 год. Госпрограмму заменили Основными направлениями правительственной политики в экономической и социальной сфере на 2006 год, которые представили Верховной Раде. Но принятый правительством документ не может рассматриваться парламентом как альтернатива государственной программе, поэтому Кабмину было предложено все-таки разработать госпрограмму и подать ее на утверждение Верховной Рады. Чувствуя всю несуразность сложившейся ситуации, правительство одобрило новый вариант документа на текущий год.
О разработке прогнозных и программных документов экономического и социального развития на среднесрочный период и говорить не приходится. Последний долгосрочный проект под названием «Украина-2010» был разработан в 1999-м. А после принятия в 2000 году закона о государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины, концептуальные основы стратегии социально-экономического развития были определены только в послании президента Украины в апреле 2002 года.
В сложившейся системе планирования целей и задач на текущий, предстоящий годы и на перспективу, а также сроков статотчетности рассмотрение парламентом отчета правительства о выполнении бюджета за предыдущий год превращается в вынужденную формальность, которая возводится в степень из-за полного отсутствия в действующем законодательстве какой-либо ответственности премьер-министра, Кабинета министров за непринятие отчета парламентом. Нет даже моральных порицаний.
Не получает четкого ответа и общество — что изменилось в экономике страны за год, куда она движется, какие негативные или позитивные тенденции появились? Лучше ли стало жить, повысилось ли благосостояние граждан?
Чтобы ответить на эти непростые вопросы, обратимся к некоторым фундаментальным экономическим понятиям.
Суровые реалии
Валовой внутренний продукт является основным макроэкономическим показателем, определяющим конечные результаты экономической деятельности государства. Поэтому обратимся к цифрам.
Номинальный ВВП в 2005 году составил 418,5 млрд. грн., что на 73,4 млрд. грн. больше, чем в 2004-м. Казалось бы, немалая прибавка, но если взять прирост реального ВВП, то он составил только 2,6%, что почти в пять раз ниже показателя 2004 года (12,1%) и в 3,2 раза ниже показателя, который учитывался при утверждении бюджета страны (8,2%). И вообще, показатель роста реального ВВП в прошлом году был самым низким с 2000 года, после начала экономического роста.
В текущем году ситуация не улучшается. По итогам января-февраля реальный прирост ВВП составил только 1,5% против 5,5% за аналогичный период прошлого года. В то же время при утверждении госбюджета на 2006 год предусматривался рост ВВП на 7%.
Острейший вопрос дня: в какой цикл мы вступаем — стагнации или ожидания, и каким будет этот цикл — коротким или длинным? От правильного ответа на него зависит эффективность экономической политики нового правительства и то, сумеет ли оно перейти к «парадигме экономического роста».
Логика подсказывает, что ключ к росту находится в реальном секторе экономики и изменении структуры ВВП.
За последние три года структура производства ВВП практически не претерпела изменений, поскольку существенных преобразований в экономике не произошло (табл. 1). Налицо лишь динамика такой его составляющей, как чистые налоги на продукты. После ее снижения в 2004 году на один процентный пункт по сравнению с 2003-м, в 2005 году она возросла на 2,5 п.п. и составила 12,1% ВВП. А это не что иное, как увеличение налогового пресса на реальный сектор экономики, что, безусловно, негативно сказывается на его доле в структуре ВВП.
Замедление темпов развития реального сектора экономики обусловило снижение за два года доли валовой добавленной стоимости его четырех основных отраслей (промышленности, сельского хозяйства, строительства и транспорта) с 55 до 50,7% ВВП.
Соответственно, в структуре ВВП по категориям дохода также возрос фискальный компонент в виде чистых налогов на производство и импорт. Если в 2003 году они составляли 11,3%, а в 2004-м — 10,2%, то по итогам 2005 года возросли до 12,9% ВВП, превысив средний показатель по 25 странам Европейского Союза — 12,2% ВВП.
И, наконец, социальная составляющая экономической и бюджетной политики, проводимой в 2005 году, отразилась в структуре ВВП по категориям конечного использования (табл. 2).
В использованном ВВП существенно возрос удельный вес конечных потребительских расходов — как в секторе домашних хозяйств, так и в государственном секторе. В 2005-м по сравнению с предыдущим годом удельный вес потребительских расходов в целом возрос на 6,4 п.п. — до 77,7% ВВП. В связи с резким увеличением выплат социального характера, доля потребительских расходов домашних хозяйств увеличилась на 4,5 п.п. и составила 58,2%. ВВП, что соответствовало среднему показателю по странам Европейского Союза.
В связи с этим возникает еще один важный вопрос: как повлиял этот феномен на благосостояние простого украинца?
Сравним в этом плане 2004 и 2005 годы. Номинальные доходы населения возросли в 2004 году на 27,2%, а в 2005 году — на 38,4%. С учетом индекса инфляции реальные доходы населения также увеличились. Среднемесячная номинальная заработная плата выросла с 589,62 грн. в 2004 году до 806,19 грн. в 2005-м (на 36,7%), а вот индексы реальной заработной платы составили соответственно 123,8 и 120,3. То есть реальная зарплата в 2004-м росла быстрее, чем в прошлом году.
Важно также, что в 22 регионах страны уровень среднемесячной заработной платы штатного работника был ниже среднемесячной заработной платы по Украине, то есть меньше 806,19 грн., а разрыв между самой высокой среднемесячной зарплатой (г. Киев) и самой низкой (Тернопольская область) составляет 2,4 раза. Исходя из этого, можно сделать неутешительный вывод: существенного повышения жизненного уровня населения в прошлом году не произошло.
Теперь о другом показателе, являющемся предвестником экономического роста, — валовых накоплениях основного капитала, или, проще говоря, инвестициях. Их удельный вес снизился с 22,6 до 21,1%. В свою очередь, доля сальдо чистого экспорта товаров и услуг хоть и сохранила положительное значение, но сократилась с 7,5 до 0,5% ВВП.
Приведенные данные по структуре ВВП отражают негативные тенденции в экономике и требуют от нового правительства тщательного анализа для последующего пересмотра основных параметров экономической политики на 2006 год, а также изменения в подходах к формированию прогноза макропоказателей и Бюджетной резолюции на 2007 год.
Незакономерные закономерности
Прогнозируемый объем валового внутреннего продукта является базовым показателем для формирования бюджетных параметров и денежно-кредитной политики. В свою очередь, исходными данными для его определения служат такие макроэкономические показатели, как индексы инфляции, цен производителей, роста производства, фонд оплаты труда, обменный курс. Эти показатели также используются для определения бюджетных параметров и являются основными критериями их оценки на каждой стадии бюджетного процесса.
В ходе формирования проекта государственного бюджета на предстоящий год перечисленные макропоказатели используются для расчетов бюджетных поступлений практически по всем видам платежей. Таким образом, очевидна закономерность между ростом доходной части бюджета и индексом реального ВВП.
Однако проводимый Счетной палатой факторный анализ и экспертные расчеты выявили метаморфозы с этим, казалось бы, тривиальным постулатом в последние пять лет. Если в 2000—2004 годах экономический рост опережал рост реальных бюджетных доходов, то в 2005-м при замедлении деловой активности достигнут существенный прирост реальных доходов бюджета.
Так, в 2000 году, впервые после десятилетнего спада, реальный валовый внутренний продукт по сравнению с 1999-м возрос на 5,9%, многократно превысив прогнозные ожидания (прирост на 1%). Экономическому росту содействовала бюджетная политика, в частности ряд законодательных решений, связанных со стимулированием производства на предприятиях горно-металлургического комплекса и в созданных специальных экономических зонах, а также стимулированием экспорта товаров. Согласно статье 60 закона о госбюджете на 2000 год, проводилось погашение задолженности предприятий энергетики и жилищно-коммунального хозяйства по уплате налога на добавленную стоимость, налога на прибыль предприятий и других платежей на общую сумму 7,5 млрд. грн., что улучшило их финансовое положение.
Напомню, что главной особенностью бюджета страны на 2000 год было его разделение на общий и специальный фонды в связи с включением в него специальных средств бюджетных организаций. По итогам 2000 года, доходы сводного бюджета по сравнению с 1999-м в целом увеличились на 16,2 млрд. грн. или на 49,2%, и составили 49,1 млрд. гривен. При этом треть роста была обеспечена за счет зачисления в специальный фонд 5,4 млрд. грн. собственных средств бюджетных организаций. При условии приведения доходов сводного бюджета к сопоставимой структуре номинальное увеличение против 1999 года составило 24,1%. Соответственно, реальные доходы сводного бюджета увеличились на 0,8%.
Таким образом, достигнутый в 2000 году рост ВВП не привел к адекватному увеличению бюджетных поступлений. Подобные тенденции наблюдались и в последующие годы, хотя исполнение бюджетов происходило в условиях высоких темпов развития экономики, что отражено в табл. 3. При этом вследствие несбалансированности экономической и бюджетной политики отсутствовала устойчивая зависимость между индексом прироста реального ВВП и доходов сводного бюджета. Если в 2000 году на один процент прироста ВВП приходилось 0,14% прироста доходов сводного бюджета, то в 2001-м — 0,52, 2002-м — 0,69, 2003 — 0,3, 2004-м — 0,53% роста доходов. «Коренной перелом» произошел в 2005 году, когда это соотношение составило 4,04.
При этом номинальные доходы бюджетов постоянно возрастали, увеличившись за последние пять лет в 2,7 раза — до 134 млрд. гривен. Это происходило в основном за счет законодательных решений по расширению налоговой базы, привлечения дополнительных источников доходов, а также неполного возмещения налога на добавленную стоимость. Такие факторы Счетная палата квалифицирует как субъективные, поскольку они не связаны с экономической деятельностью, и, к сожалению, в последние годы в исполнении госбюджета такие факторы превалируют.
Примером подобной закономерности являются итоги 2005 года. По оперативным данным Государственного казначейства, в прошлом году в госбюджет в целом поступило 105,2 млрд. грн. доходов, что почти на 35 млрд. больше по сравнению с 2004-м. Однако, по экспертной оценке Счетной палаты, за счет экономического роста получено 7 млрд. грн., или только 20% прироста доходов. К экономическим факторам отнесены рост производства валовой добавленной стоимости, активизация внешнеэкономической деятельности, увеличение выпуска подакцизной продукции.
Остальной прирост (свыше 28 млрд. грн.) обеспечен за счет субъективных факторов. Так, увеличение фискальной нагрузки на плательщиков в связи с отменой ряда налоговых льгот, повышение ставок отдельных платежей дополнительно дали 6,5 млрд. гривен.
Значительная часть прироста платежей (почти 21,5 млрд. грн.) объясняется другими субъективными факторами. В первую очередь я бы назвал расширение базы налогообложения, особенности учета НДС, погашение задолженности гражданам по сбережениям, а также прирост излишне уплаченных платежей. Эти тенденции, сохраняющиеся в текущем году, главным образом и объясняют парадоксальную ситуацию, когда при снижении показателей экономической деятельности достигается прирост бюджетных доходов.
Приведенные данные и причины возникновения подобного «нового феномена» в бюджетной политике 2005—2006 годов отражены в материалах Счетной палаты, о которых проинформированы и президент Украины, и Верховная Рада, и правительство.
Ряд специалистов по макроэкономике и по бюджету, руководители правительства объясняют указанный феномен рядом других причин: резкое изменение внутренней структуры ВВП, вывод из тени отдельных секторов экономики и публичность процессов приватизации, усиление регулирующей роли государства в целом и другие. Все эти факторы, безусловно, влияют в той или иной степени. Но суть этого феномена и в том, что глубина противоречия формирования ВВП и доходной части бюджета обусловлены отсутствием в Украине долгосрочной экономической политики, которая обеспечивала бы устойчивый экономический рост в условиях интеграции в мировое экономическое сообщество.
Причины и последствия
При отсутствии четко выверенной экономической политики неизбежны бензиновые, мясные, сахарные, газовые, коммунальные и прочие кризисы, как и неизбежно применение в таких случаях административных методов для их преодоления.
Нет системности в проведении налогово-бюджетной политики — отсюда и ухудшение инвестиционного климата, и сдерживание структурных преобразований в экономике.
В одночасье отменены льготы и преференции для субъектов специальных экономических зон и территорий приоритетного развития, целых отраслей экономики. Таким образом, благородная идея обеспечения равенства условий налогообложения трансформировалась в тормоз развития ведущих отраслей промышленности. По итогам прошлого бюджетного года прирост промышленного производства составил лишь 3,1%, что в четыре раза меньше показателя за 2004-й. А за первые два месяца текущего года выпуск промышленной продукции даже снизился на 0,6%. Вот вам и увеличение доли реального сектора экономики в валовом внутреннем продукте!
Ущербность государственной политики проявилась и в отношении среднего и малого бизнеса, правда, налоговые инициативы правительства были вскоре пересмотрены.
Политические заявления относительно реприватизации привели к сокращению прироста иностранных инвестиций. Статистику приукрасила передача нерезидентам прав собственности на «Криворожсталь» и банк «Аваль» за 5,8 млрд. долл., которые не являются капитальными инвестициями в экономику. Поэтому в действительности, если исключить указанную сумму, прирост прямых иностранных инвестиций составил не 7,3, а 1,5 млрд. долл. и сократился почти на треть по сравнению с 2004-м.
Политика, направленная на социализацию бюджета, основу которой составляли предвыборные обещания, имела неоднозначные последствия. С одной стороны, это общемировая практика, но в предложенной трактовке вопроса минимизировалась инновационная составляющая развития экономики, нарушился баланс между социальными выплатами и выплатами на развитие отечественного товаропроизводителя, исчез бюджет развития, возрос риск инфляционного всплеска.
Рост платежеспособности населения правительство пыталось покрыть за счет стимулирования импорта, одновременно прибегнув к ревальвации гривни. В результате по итогам прошлого года, впервые за шесть лет, сальдо внешней торговли товарами стало отрицательным и составило 1,8 млрд. долл. США. Увеличение в прошлом году номинальных и реальных доходов населения на более чем 38 и 20% соответственно создало отложенные инфляционные ожидания, которые уже начинают сказываться в текущем году. За январь—февраль 2006 года индекс потребительских цен составил 103%.
Инфляционные процессы также усугубляются газовыми проблемами. Учитывая известные договоренности, повлекшие за собой почти двукратное увеличение цен на природный газ для промышленных потребителей, сложно будет обеспечить прогнозируемый при составлении бюджета уровень инфляции в 8,7%.
При стартовом росте реального ВВП на 1,5% по итогам первых двух месяцев достижение в текущем году экономического роста на 7% очень проблематично.
Почти пятнадцатилетний опыт государственности свидетельствует, что экономическое развитие Украины происходило под влиянием любых факторов и идей, но только не в условиях четко избранной и в законодательном порядке утвержденной экономической стратегии развития. Страна развивалась на основании постоянных импровизаций и шатаний — от ЕЭП до ЕС, от массовых налоговых льгот до полной их ликвидации, от поддержки отечественного производителя и экспортной ориентации до политики открытых дверей для импортеров, от девальвации до ревальвации…
Но сегодня, когда наступило время реализации предвыборных обещаний, а экономика находится между «парадигмой спада» и «парадигмой подъема», надо избавиться от иллюзий, шараханья от одной экономической теории к другой.
Хотелось бы, конечно, чтобы тринадцатый премьер-министр, вопреки приметам, стал более успешным и вместе со своей командой извлек надлежащие уроки из результатов деятельности своих предшественников. Надеюсь, что выводы и предложения Счетной палаты, содержащиеся в материалах аудиторских проверок, помогут ему в этом.