Большой вопрос, насколько «сильное, честное и профессиональное руководство» необходимо Нацбанку в случае реализации тех подходов, которые задекларировал в статье для «ЗН» нынешний министр экономики Богдан Данилишин («Правительство и Национальный банк: в поисках cовместной стратегии», №45 от
21.11.2009 г.). Богдан Михайлович при таком раскладе лучше всего и подошел бы, хоть и не профессиональный банкир. Впрочем, профессионализм вряд ли будет главным критерием при выборе. Как вряд ли кто-то собирается спрашивать мнение у банкирского сообщества.
Теряются эксперты в догадках по поводу наиболее вероятного преемника г-на Стельмаха, если на президентских выборах победит Виктор Янукович. Хотя у профессиональных банкиров в таком случае значительно больше шансов: версии варьируются от кандидатуры нынешнего первого заместителя председателя НБУ Анатолия Шаповалова до… возвращения на эту должность нынешнего президента Украины. Что после первого удивления не покажется фантастикой. Такой вариант вполне мог бы стать предметом компромиссов и предварительных договоренностей, ведь своих ярких кандидатур на должность главы Нацбанка у регионалов все равно нет...
Кстати, именно этим обстоятельством, а не невиданной принципиальностью может объясняться настойчивость президента в отстаивании полномочий центробанка и продвижении законопроекта (№4787 от 8 июля 2009 г.), усиливающего независимость НБУ. Тем более что принятие этого закона является одним из условий предоставления Украине кредитных траншей МВФ, договариваться о предоставлении которых на нынешней неделе опять летал в Вашингтон и.о. министра финансов Игорь Уманский.
После резонансной публикации г-на Данилишина «ЗН» предложило Национальному банку высказать свою точку зрения по проблеме собственной независимости и прозрачности. В ожидании ответа публикуем еще одно экспертное мнение.
Существование и независимость (в иной терминологии — самостоятельность, автономия) центробанков является одной из активно обсуждаемых далеко не первый десяток лет концепций. В практике госуправления в развитых странах мира единства в этом вопросе нет: в одних государствах ему дают относительно больше свободы, в других — меньше (допускаются прямые административные указания монетарному ведомству и отмена его решений). Вместе с тем понимание таковой независимости ни в коем случае нельзя разрывать с его основной функцией — обеспечением стабильности национальной денежной единицы, закрепленной в ст. 99 Конституции Украины.
Кроме того, остается весьма запутанной и ситуация с г-ном Стельмахом. С одной стороны, Конституционный суд Украины еще 27 апреля 2000 года признал конституционным в соответствующей части закон от 10 января 1997-го, устанавливающий порядок временного исполнения обязанностей главы НБУ, при котором их в пределах одного месяца исполняет первый заместитель. При этом президент в двухнедельный срок должен внести в парламент кандидатуру нового главы ведомства.
Однако в указанном законе, действующем и по сей день, существует привязка к увольнению (отставке) постоянного главы банка, а решение об увольнении (отставке) г-на Стельмаха не принималось. В другом законе — «О Национальном банке Украины», принятом 20 мая 1999 года, указывается, что глава Нацбанка увольняется с должности парламентом по представлению президента и по истечению срока полномочий. Но можно ли считать, что президент может не вносить такое представление столько времени, сколько захочет?
Не очень понятно и то, на каком правовом основании человек продолжает работать, если его назначили на пять лет и этот срок истек. Например, о президенте в Конституции указано: пока не вступил в должность новый, продолжает работать старый. Однако о главе НБУ ни в Конституции, ни в законах ничего подобного нет.
Каждый государственный орган для чего-то создается, следовательно, должны существовать четкие, однозначные и понятные критерии оценки его деятельности. Однако в действующем законе о НБУ в ст. 6 (о его основной функции) сначала просто переписан текст 99-й статьи Конституции, а дальше содержится абстрактная фраза о том, что Нацбанк, во исполнение этой основной функции, «содействует соблюдению стабильности банковской системы, а также, в пределах своих полномочий, — ценовой стабильности». Но содействие — это всегда второстепенная, вспомогательная роль, значит, в первую очередь обеспечивает это все кто-то другой. Интересно, кто и каким образом?
В современном конституционном праве появилась очень интересная тенденция, заключающаяся в закреплении в тексте Основного Закона страны конкретных цифр, то есть финансовых показателей. Так, в начале июня с.г. верхняя палата немецкого парламента — бундесрат — одобрила поправки к конституции страны, ограничивающие ежегодный рост бюджетного дефицита. Согласно новым изменениям, начиная с 2016 года ежегодный рост дефицита бюджета ФРГ не сможет превышать 0,35% от соответствующего валового внутреннего продукта (ВВП) страны. Кроме того, нововведения предусматривают ограничения по разрешенному дефициту бюджета для отдельных земель вплоть до запрета дефицита к 2020 году. Невыполнение этих бюджетных норм будет возможно лишь в случае стихийных бедствий или продолжительной рецессии.
А в Новой Зеландии была разработана схема, в соответствии с которой центральный банк этой страны вообще действует на основе договора, по которому он принимает на себя обязательства по недопущению инфляции выше установленного в договоре уровня.
В нашей Конституции точных финансовых ориентиров пока, к сожалению, нет, но тогда они должны быть хотя бы в профильных законах. А то неясно, например, следует считать стабильной гривню при годовой инфляции в 22% или нет? А при девальвации в 50% в течение квартала?
Применение в Конституции несколько общего термина «стабильность гривни» было обусловлено необходимостью предоставить парламенту возможность выбирать — положить в основу таковой стабильности уровень инфляции либо же курс гривни к определенной иностранной валюте. (Как обосновал в свое время нобелевский лауреат по экономике Роберт Манделл, если отсутствуют жесткие ограничения на движение капиталов через границу страны, эти цели в долгосрочном периоде совмещать невозможно.) Правда, довольно неудачный опыт жесткой привязки национальных валют к доллару США, полученный в ряде латино-, южноамериканских и азиатских стран, а также совсем свежий пример с последствиями такой же привязки латвийского лата к евро привели к тому, что постепенно начинает побеждать позиция: лучше все же выбрать уровень инфляции.
В любом случае, коль уж точных указанных цифр в тексте Конституции пока нет, именно парламент должен четко их определять. Если заданный парламентом коридор не соблюдается, это может быть основанием для очень серьезного и неотвратимого разговора с советом и правлением Нацбанка вплоть до возможных кадровых решений.
Строго говоря, в ситуации, когда члены совета и/или правления НБУ считают, что поставленная парламентом задача невыполнима, но убедить в этом законодателей не удается, они должны открыто заявлять об этом и уходить в отставку. С другой стороны, имея поставленную четкую задачу, и самому центробанку гораздо легче будет обосновывать свою точку зрения в постоянной борьбе с жаждущими бесконтрольной эмиссии: мол, если сделать, как вы просите, взлетит инфляция, а накажут за это в первую очередь нас, а не вас. По большому счету, центробанк, работающий как-то иначе, представляет собой поезд вне расписания или снаряд, летящий в никуда...
Однако наш парламент недавно поставил Нацбанку совсем иную задачу: заработать нереальную прибыль и поквартально перечислять ее в бюджет. Вообще, постановка таких задач — само по себе небезопасное занятие, поскольку давно замечено: если центробанку ставятся задачи по прибыли, то он, возможно, и попытается ее заработать (и не факт, что заработает), вот только в ущерб устойчивости национальной валюты.
По действующему закону о НБУ его совету не разрешается отменять решения правления, вмешиваться в его оперативную деятельность и даже «давать персональную оценку отдельным членам правления НБУ». Есть только право отлагательного вето, которое правление Нацбанка может преодолеть. Но в том же законе о НБУ записано следующее: необеспечение стабильности денежной единицы может быть основанием для отставки совета НБУ (статья 9), об отставке правления НБУ за это же самое в законе нет ни слова. Напрашивается вполне очевидная аналогия с конструкцией законодательства об акционерных обществах. Там наблюдательный совет (совет директоров) действительно не вправе вмешиваться в оперативную деятельность правления. Однако это вовсе не значит, что он не может отстранять, хотя бы временно, правление от исполнения должностных обязанностей, ставя перед акционерами вопрос о его полной отставке. И уже право акционеров — оказать дальнейшее доверие либо наблюдательному совету, либо правлению.
Фактически в отечественной Конституции для НБУ заложена схожая система управления с четкой вертикалью. Парламент ставит центробанку задачу; президент совместно с парламентом: утверждают совет НБУ, который эту задачу конкретизирует через «Основы денежно-кредитной политики» и следит за ее исполнением; совместно назначают председателя НБУ, при этом правление НБУ во главе с председателем — просто исполнитель задачи, в операционную деятельность которого никто не вмешивается. Именно так и должна быть построена система управления центробанком.
На прошлой неделе в ответах на вопросы «Экономической правды» президент вдруг вспомнил о своем законопроекте №4787, лежащем без движения в парламенте с июля текущего года. Вероятно, это связано с возникшими трениями с получением нового транша от МВФ. Необходимость реализации внесенных им поправок к законодательству глава государства связывает, в первую очередь, с необходимостью не допустить контроля правительства над НБУ и, как следствие, — неоправданной эмиссии и гиперинфляции.
Справедливости ради нужно сказать, что парламент действительно затянул с рассмотрением президентских инициатив: законопроект был внесен президентом как неотложный, что, как гласит решение Конституционного суда Украины от 28 марта 2001 года, обязывает парламент срочно включить его в повестку дня и рассмотреть в приоритетном порядке перед иными законопроектами. Но действительно ли данный закон, если он будет принят, поможет решить те задачи, о которых говорит президент? У нас в этом есть большие сомнения.
По сути, законопроект №4787 просто предлагает превратить совет НБУ в чисто декоративный орган и максимально информационно «закрыть» Нацбанк. Более детально, предложено следующее: отменить статус совета НБУ как руководящего органа и лишить его права накладывать отлагательное вето на решения правления; отменить официальную публикацию годовых балансов НБУ; запретить Счетной палате проводить финансовые проверки исполнения сметы центробанка; ввести квалификационные требования только к членам совета и к председателю НБУ. О требованиях к иным членам правления — молчок, а ведь это коллегиальный орган, который и принимает от имени центробанка решения общенациональной значимости.
А в это же время конгрессмен Рон Пол внес в американский конгресс законопроект об усилении полномочий контрольного управления конгресса (GAO) в банковской сфере (и, говорят, он вполне имеет шансы на успех). Предполагается, что GAO начнет аудировать и Федеральную резервную систему (ФРС). Сейчас закон запрещает указанному управлению проводить ревизию решений ФРС по процентным ставкам и кредитам, которые она предоставляет банкам; GAO, однако, уже даже сейчас может проверять большинство прочих операций ФРС, в частности в таких сферах, как надзор за банками и защита прав потребителей.
Отечественный центробанк нередко справедливо критикуется за закрытость, однако подобные проблемы существуют не только у нас. Так, ФРС недавно точно так же отказывалась сообщать названия банков—получателей его кредитов, что побудило агентство Bloomberg через суд потребовать раскрытия этих данных в соответствии с законом о свободе информации. В августе с.г. суд решил, что ФРС должна назвать имена получателей кредитов или раскрыть объем активов, полученных в качестве залога. По сообщениям СМИ, под давлением законодателей и общественности ФРС приоткрыла занавес тайны и стала ежемесячно публиковать свой баланс, по-прежнему не указывая получателей кредитов. Правда, считается, что немедленное раскрытие такой информации слишком существенно влияло бы на американские рынки, поэтому, видимо, отсрочка в раскрытии такой информации будет, но четкая и незначительная по времени.
В этом контексте нельзя не затронуть еще одну грань независимости центробанков — таковая должна быть в отношениях не только с иными органами власти, но и с коммерческими банками. В литературе давно отмечено (совсем недавно об этом еще раз написал ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев в своей новой книге «Мифы экономики: заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики»), что сосредоточение в руках центробанка как денежной политики, так и банковского регулирования заставляет его поддерживать интересы банковской системы, даже если они мешают бороться с инфляцией. (На этом противоречии, к слову, и базируется основной аргумент сторонников забрать у центробанка банковское регулирование и надзор.) Если же оставить центробанк независимым в вопросах денежно-кредитной политики, разрешив правительственный контроль за ним в вопросах банковского регулирования, это, как отмечает
г-н Гуриев, может привести к тому, что он будет проводить инфляционистскую политику в обмен на уступки в вопросах банковского регулирования. Поэтому такая «частичная независимость» принципиально невозможна.
В случае же выведения банковского регулирования из сферы полномочий центробанка оно должно осуществляться отдельным ведомством — не зависимым от правительства регулятором.
Вместе с тем, критикуя руководство НБУ, нужно честно признать, что многие его оппоненты еще хуже: если допустить их к управлению центробанком, то они уж напечатают столько, что мало никому не покажется! Так как никто и не верит, что они удержатся от гигантской эмиссии, к инфляции от самой этой эмиссии добавится еще и инфляция от соответствующих ожиданий экономических агентов.
Дискуссии о том, сколько должно быть денег в отечественной экономике, на самом деле вообще беспредметны, пока не установлен «маяк», определения которого требует ст. 99 Конституции. Нет смысла обсуждать производные вещи до установления базовых. Но как только «маяк» будет установлен, правительство и центробанк если не полностью утратят возможности и дальше до бесконечности валить все просчеты друг на друга, то, по крайней мере, таковые весьма сократятся.
Сейчас нередко и вполне обоснованно утверждается, что одна из ключевых причин экономического кризиса — отрыв роста денежной массы от роста товарной массы и производительности труда как вообще в мире, так и у нас в стране в частности. На самом деле мы это уже проходили раньше. В конце 1980-х происходила существенная денежная эмиссия Госбанка СССР, сопровождавшаяся значительным ростом номинальных доходов населения, что не было обеспечено ростом ни производительности труда, ни товарной массы. Ничем хорошим это не закончилось.
В современной Украине в аналогичной ситуации, после взвинчивания объемов денежной массы и номинальных доходов населения, открыли — в ущерб отечественной промышленности — ворота для экспансии импорта, в том числе за счет кредитов иностранных банков, раздававшихся через отечественные. Так, денежная база за 2006—2008 годы выросла почти в 2,3 раза, и это раскрутило инфляцию так, что она инерционно остается высокой даже сейчас, в условиях глубокой рецессии и попыток НБУ денежную массу сжать; реальный ВВП за этот же период вырос нарастающим итогом лишь примерно на 18%. А ведь не случайно нобелевский лауреат Милтон Фридман предлагал внести в американскую Конституцию поправку, ограничивающую рост денежной массы 5% в год, так как реальный годовой рост производительности труда составляет обычно порядка 3%. Такая норма совсем не помешала бы и нам…