Разговоры о внедрении так называемого второго уровня пенсионной системы ведутся в Украине с 2003 г. С того самого года, когда Верховная Рада Украины приняла два базовых закона по пенсионной реформе: "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" и "О негосударственном пенсионном обеспечении". С того самого года, когда мне повезло побывать в Варшаве, чтобы ознакомиться с результатами первых пяти лет пенсионной реформы, начатой нашими европейскими соседями в конце 1998 г.
Приходится с грустью констатировать, что Украина давно уже позади всех даже на постсоветском пространстве (второй уровень в странах Балтии и в России введен еще в начале 2000-х годов). Первое десятилетие третьего тысячелетия мы потеряли. Вместо того чтобы внедрить профессиональные пенсионные системы и второй уровень для нескольких поколений украинцев, что и было предусмотрено заключительными положениями базовых законов, правительство и законодатели занимались разнообразными концепциями и стратегиями "реформирования". Результат почти нулевой. Как и суммы на накопительных пенсионных счетах украинцев. Что дальше?
Вступление к уроку
С 2011 г. и до сегодняшнего дня у нас почему-то называют пенсионной реформой изменение параметров первого уровня. Даже название придумали - "параметрическая пенсионная реформа", называемая в последнее время "справедливой". Фактически же происходит секвестр солидарной системы и неуклонное уменьшение коэффициента замещения утраченного заработка пенсионными выплатами. Увеличить этот главный критерий эффективности пенсионной системы только за счет "наведения порядка" в солидарной системе и других мер "справедливой пенсионной реформы" невозможно. Похоже, что это начинают понимать как на правительственном, так и на законодательном уровнях. К сожалению, дело пока не продвинулось далее проектов нормативно-правовых актов, которые подавались и отзывались различными субъектами законодательной инициативы начиная с 2007 г.
Единственное, что может изменить ситуацию с введением второго уровня десять лет спустя, - законопроект №6677, инициаторами которого выступила группа народных депутатов Украины и который должен быть рассмотрен Верховной Радой Украины осенью 2017 г. В связи с тем, что поправками к законопроекту №6614 наконец определена (надеемся, что будет и принята) дата старта второго уровня - 1 января 2019-го, польский опыт нужно тщательно проанализировать для дальнейшего применения. В этом могут помочь заметки, оставшиеся после дружеского общения почти месяц назад с непосредственными участниками подготовки, старта, введения и сопровождения второго пенсионного уровня в Польше. Сознательно не буду анализировать инвестиционные и другие показатели польских негосударственных пенсионных фондов, уровень интеграции Польши в мировую экономику, менталитет населения и т.п. Наша цель - ознакомиться с процессами, имевшими место при внедрении второго уровня у самого крупного европейского соседа, и сделать соответствующие выводы.
Содержание урока
Итак, законы о введении второго уровня были приняты Сеймом Польши в декабре 1998 г., а уже в апреле 1999-го (!) начался отсчет времени работы негосударственных пенсионных фондов (сокращенно на польском - OFE), допущенных государственным регулятором к аккумулированию средств пенсионных накоплений граждан (далее - участники фондов). Эти фонды были образованы мощными компаниями финансового сектора, в основном иностранными (например ING). Из 21 фонда на сегодняшний день осталось работать 15. Остальные прекратили деятельность и передали пенсионные накопления в выбранные участниками пенсионные фонды.
Интересный момент о готовности финансовых учреждений предоставлять услуги накопительного пенсионного обеспечения. Приблизительно за два года до старта реформы в Польше начались тренинги с потенциальными субъектами второго уровня - от агентов до компаний. Никто не говорил точно, когда именно наступит день "М", но все понимали, что надо быть готовым к работе с большими объемами информации и потенциальными участниками системы. В отличие от Украины, где система третьего уровня успешно функционирует последние 12 лет и может быть практически без изменений использована на втором уровне, в Польше все пришлось создавать с нуля.
Участие во втором уровне для лиц в возрасте до 35 лет является обязательным, а с 35 до 55 лет - добровольным. До 19 апреля 1999 г. каждый из более чем 12 млн поляков должен был самостоятельно выбрать себе пенсионный фонд второго уровня и сообщить об этом ZUS (польский аналог Пенсионного фонда Украины). Последний должен был направлять часть средств, поступающих в солидарную систему, на индивидуальные пенсионные счета застрахованных лиц, ставших участниками фондов второго уровня.
Следует заметить, что общий размер обязательных отчислений на пенсионное страхование был установлен на уровне 19,52% начисленной зарплаты, такие отчисления платятся в равных долях работником и работодателем (по 9,76%). При этом на финансирование первого уровня направлялось 11,22% (что содержит в себе 100% взноса работодателя и часть взноса работника), еще 1% направляется на формирование так называемого Фонда демографического резерва, а 7,3% (т.е. остальная часть взноса работника, оставшаясяпосле уплаты в первый уровень) передаются ZUS на второй уровень в пенсионный фонд участника. Услуги ZUS не бесплатные и могут составлять 0,4% от суммы каждого уплаченного взноса.
Несмотря на мощную информационную кампанию и активную работу агентов фондов, около 2 млн человек так и не выбрали фонд для формирования собственных пенсионных накоплений. Пришлось помочь им сделать выбор путем распределения таких участников среди фондов пропорционально удельному весу количества тех участников фондов, которые уже определились ранее. В сущности, состоялся "розыгрыш лотереи" под наблюдением "тиражной комиссии", состоявшей из представителей государства, финансовых учреждений и застрахованных лиц. Каждый такой "участник лотереи" со временем получил письмо, в котором были указаны реквизиты выбранного для него фонда и отмечена возможность перехода в другой фонд по выбору участника. Некоторые фонды вместе с пенсионными контрактами предоставляли своим участникам банковские карточки, с помощью которых можно было не только платить взносы, но и контролировать состояние индивидуального пенсионного счета.
Что же касается комиссионного вознаграждения финансовых учреждений, оказывавших услуги фондам на втором уровне, то оно никоим образом не регулировалось административными методами. Суммарный размер вознаграждения на первом этапе достигал 10% (что сравнимо с чилийским опытом на старте реформы), но постепенно рынок все расставил по местам - участники начали переходить в фонды с меньшими затратами, которые составляли не более 2,5% стоимости активов.
Интересно была решена проблема гарантий сохранения и приумножения стоимости накоплений. Вместе с созданием финансовыми учреждениями (пенсионными обществами) специального гарантийного фонда была реализована следующая модель гарантирования минимальной доходности накоплений. Регулятор рынка ежеквартально обнародовал информацию о показателе доходности всех фондов в форме столбчатых диаграмм. После чего рассчитывался средний показатель доходности, представлявший собой линию на фоне этих диаграмм. В итоге финансовые учреждения, предоставлявшие услуги фондам, "столбики" доходности которых оказались ниже линии средней доходности, были обязаны компенсировать участникам сумму средств "не полученной" доходности за счет собственного капитала или других источников (напоминает чилийский вариант гарантирования минимальной доходности). Скажете, что это нереальный или затратный механизм? Бесспорно, для большинства украинских КУА так оно и есть. Но кто-то может опереться на ресурсы (капитал) "материнской" (как правило, зарубежной) компании (банка, финансовой группы), как это имело место в Польше.
Размер выплат по второму уровню зависит исключительно от суммы пенсионных накоплений, учитываемых на индивидуальном пенсионном счете участника фонда, и периода выплат. Это означает, что пенсия зависит главным образом от суммы уплаченных взносов и инвестиционной прибыли, полученной на эти взносы. Сначала не все участники это понимали. Доходило до курьезов. Когда в свое время один участник обратился за выплатами, то с удивлением узнал, что надлежащая ему сумма составила... 25 злотых. Оказалось, что он только один раз за всю жизнь уплатил в этот фонд 20 злотых, а в дальнейшем обстоятельства сложились так, что он ничего больше не платил. Понятно, что и пенсионным средствам на его счету не было из чего существенно прирастать. В таких условиях значительно возрастает личная ответственность гражданина за свою будущую пенсию.
В последнее время все чаще звучат разговоры об отсутствии в Украине инструментов для инвестирования средств, которые будут поступать в систему второго уровня, неразвитости или же вообще отсутствии фондового рынка и т.п. Это же мне приходилось слышать в Польше даже через пять лет после старта второго уровня. Аргументация аналогична нынешней украинской: государственные ценные бумаги не обеспечивают необходимый уровень доходности, на фондовой бирже (Варшавской!) мало инструментов, существует запрет инвестиций за границу и в недвижимость, приватизация интересных объектов уже завершилась и т.п. Действительно, обобщенный портфель НПФ состоял тогда почти на 75% (!) из государственных ценных бумаг. Все остальное было размещено в банковские инструменты. За это OFE и управляющие активами фондов подвергались сокрушительной критике как со стороны СМИ, экспертной среды, так и со стороны правительственных структур (Минфина, ZUS и других). Сейчас портфели отдельных фондов почти на 90% состоят из акций эмитентов, находящихся в обращении не только на Варшавской, но и на мировых фондовых биржах.
Припоминается, что даже через пять лет после старта второго уровня третий уровень значительно распространен не был. Кое-кто из польских правительственных чиновников тогда говорил, что третий уровень существует только теоретически (за исключением корпоративных пенсионных систем Центрального банка, "Телекома" и энергокомпаний). Сейчас же, благодаря толчку почти 20-летней давности, третьим уровнем охвачено около 20% населения.
Работа над ошибками
Но так было не сразу, да и сегодня не все безупречно. Во-первых, уровень готовности ZUS к выполнению функций администрирования взносов оказался недостаточным, что привело к проблемам с учетом плательщиков и уплаченных взносов. Во-вторых, второй уровень из-за недостатков его модели стал значительным бременем для бюджета.
Поскольку источником финансирования второго уровня была часть взноса, ранее направлявшегося в солидарную систему (7,3%), возникла насущная необходимость уменьшения дефицита государственного пенсионного фонда (ZUS). Таким компенсатором должны были бы стать средства, поступающие от приватизации государственной и муниципальной собственности. Но преодолеть дефицит ZUS даже сейчас не удалось! Это привело к отказу от ставки взноса 7,3% и ее уменьшения до 2,5%, что не обеспечит приемлемый взнос в коэффициент замещения за счет пенсионных средств второго уровня. Что тогда говорить об озвученных сроках наступления бездефицитности нашего ПФУ (2024 г.)? Стоит отметить, что, по мнению экспертов, в модели, предусматривающей уплату взносов из других источников, например, за счет доли НДФЛ, такие проблемы не возникнут. А учитывая, что вопросы администрирования НДФЛ, идентификации и учета физических лиц, являющихся его плательщиками, а также налоговых агентов давно уже эффективно отработаны ГФС, участие ПФУ в системе второго уровня может оказаться ненужным. Это, в свою очередь, позволит не только предотвратить увеличение затрат на администрирование второго уровня (в части взыскания и учета взносов), но и поставит вопрос о нецелесообразности создания еще одного государственного накопительного фонда под эгидой ПФУ, штат которого превышает 30 тыс. чел. Но это уже отдельная тема.
Главные выводы, которые можно сделать из "польского урока". Во-первых, внедрение второго уровня пенсионной системы в Украине с 1 января 2019 г. возможно и целесообразно осуществлять на основе негосударственных пенсионных фондов и обслуживающих компаний, демонстрирующих надежную работу начиная с 2004 г. Государственный накопительный фонд для этого не нужен, да и не должен создаваться ПФУ за счет средств налогоплательщиков.
Во-вторых, модель второго уровня, предложенная в законопроектах, нуждается в срочной доработке в вопросах, касающихся источников финансирования взносов, взаимодействия субъектов второго уровня, информирования населения, критериев допуска и выбора НПФ и обслуживающих компаний, государственного регулирования и надзора, разработки и введения надежных инвестиционных инструментов, усовершенствования системы наказания за мошенничество с пенсионными активами.
Послесловие
Каким должен быть "пенсионный пирог" украинца? Во время прямого эфира одной из радиостанций мы провели голосование. Результаты, несмотря на нерепрезентативность выборки, оказались очень интересными. Они свидетельствуют о целесообразности введения трех источников (или уровней) получения пенсионных выплат и определяют удельный вес каждого уровня ("начинки") этого "пирога". Итак, первый уровень - "пенсия от государства должна быть равной для всех" (за - 59%), второй уровень - "пенсия должна определяться в зависимости от профессии и заслуг" (за - 32%), третий уровень - "государство никому ничего не должно, и каждый должен сам обеспечить себе будущую пенсию" (за - 9%). Это в некоторой степени отображает систему взглядов наших граждан, которую следует учесть в новой модели пенсионной системы Украины. Интересно, что в странах ЕС, где многоуровневые пенсионные системы функционируют последние 70 лет (например в Нидерландах), существует приблизительно такое же распределение видов пенсионных выплат в общем коэффициенте замещения: до 50–60% - государственные системы пенсионного страхования, до 25–35% - обязательные профессиональные/корпоративные пенсионные системы на базе НПФ, до 10–15% - добровольные системы негосударственного пенсионного обеспечения от НПФ и страховых организаций до инвестиционных фондов и банковских счетов. Если пенсионная реформа задумывается в интересах граждан, то ее разработчикам следует учесть ожидания людей и уроки соседей. Тем более что времени осталось мало.
Автор выражает благодарность Виталию Мельничуку и Григорию Овчаренко за организацию встречи с польскими коллегами.