Украина с огромной натугой и почти годовым опозданием получила урезанный "исторический" третий транш МВФ в рамках действующей программы. Не исключено, что последний - слишком много "принципиальных" препятствий на пути выделения следующего. И едва ли не главным из них наверняка окажется конечная редакция поданного Кабинетом министров на уходящей неделе в парламент проекта госбюджета на следующий год.
Неисправимые оптимисты
Пафос, которым президентская PR-команда и лично гарант сопровождали сообщение о том, что "впервые в истории отношений между Украиной и Международным валютным фондом мы получили третий транш помощи в рамках одной программы сотрудничества", получился явно чрезмерным (специально подготовленный видеокомментарий по этому поводу очень сильно смахивает на праздничное видеообращение к народу). И он, конечно, не скрыл от внимательных наблюдателей не слишком лицеприятные обстоятельства, эту "благую весть" сопровождавшие. Ну, например, что сумма транша (1 млрд долл.) была почти наполовину урезана от первоначально ожидавшейся (1,7 млрд). Или что вымученное МВФ-ское объявление о выделении транша сопровождалось нелестной оговоркой о "невыполнении ряда критериев выполнения программы" (касательно объемов международных резервов, ненакопления задолженности по внешним платежам и невведения ограничений на валютном рынке). И, наконец, грустной констатацией, что "программа выполнялась со значительными трудностями с самого начала и не достигла многих своих целей".
Трудности очевидны, чего стоит только почти годовая задержка с выделением нынешнего транша (соответствующая миссия МВФ посетила Киев как раз в третьей декаде сентября прошлого года). Или пойманный Петром Алексеевичем "облызень" после того, как он еще в самом начале нынешнего года после личных переговоров с директором-распорядителем МВФ Кристин Лагард чересчур самонадеянно анонсировал из Давоса согласие МВФ предоставить Украине очередной транш своего финансирования уже в феврале. Ожидания не оправдались не только в отношении сроков МВФ-ских поступлений, откладывавшихся за последние месяцы минимум раз пять. Ожидания насчет их суммы девальвировали в нынешнем году почти так же, как и гривня за последние 2,5 года - более чем в три раза. И речь сейчас идет о перспективах получения до конца 2016-го еще разве что 1,3 млрд долл. (т.е 2,3 млрд. - в целом за год) против упомянутых в январе Порошенко 7 млрд.
В Нацбанке, явно пытаясь поддержать "траншевые торжества" и продемонстрировать свою к ним причастность, выпустили пресс-релизы о снижении до 15% учетной ставки и дальнейшем ослаблении регулирования валютного рынка. Хотя объявление о полной приостановке выдачи индивидуальных валютных лицензий физлицам к либерализационным пунктам точно не относится, что бы в Нацбанке ни считали по этому поводу. Там, кстати, отдельные функционеры настолько оторвались от действительности и уверовали в непогрешимость собственного мнения, что не стесняются опровергать даже официальную информацию МВФ, за счет четвертого транша которого, напомним, надеются нарастить к концу текущего года международные резервы с 14,1 до 17,2 млрд долл.
К сожалению, одних надежд и заверений чиновников НБУ, даже самых самоуверенных, для получения нового транша недостаточно.
Тем временем и в экспертной среде, и в обществе девальвация ожиданий продолжается (в точности, как и с гривней - пусть никого не обманывает ее нынешняя временная стабилизация). Ведь шансы на получение еще одного транша в текущем году тают так же стремительно, как и запас финансовой прочности в госказне. Так, из уст действующего министра финансов Александра Данилюка уже прозвучали заявления о нереалистичности бюджета нынешнего года и ежедневном росте фискальных рисков. По его словам, фискальный дефицит Украины расширился до 1,9 млрд долл. за семь месяцев 2016 г. А государственные доходы с января по июль выросли на 4,6%, в то время как расходы подскочили на 21%.
Но если так, то единственная альтернатива секвестру, как бы ни менял свою риторику по этому поводу "работающий каждый день над сокращением фискальных рисков" министр финансов, - прямая или опосредованная, но все равно крайне неприветствуемая МВФ эмиссия НБУ на покрытие нужд госбюджета. И даже если Нацбанк, пытаясь соблюсти в этом вопросе приличия, поддержит Минфин перечислением причитающихся с него согласно бюджетной росписи 38 млрд грн своей "прибыли", эти деньги все равно будут означать не что иное, как эмиссию. Не покрытую, учитывая скудность чистых ЗВР Нацбанка, практически ничем, кроме полученного давеча пока всего одного долларового миллиарда.
Впрочем, шанс на избежание секвестра дает и открывшийся доступ к средствам других доноров, разблокированный благодаря "в целом положительному" вердикту МВФ. Речь идет об 1 млрд долл. под госгарантии США, 600 млн евро макрофинансовой помощи от ЕС и кредите в 500 млн долл. Всемирного банка для НАК "Нафтогаз Украины" на закупки газа. Последние, кстати, еще необходимо заслужить надлежащими реформами на энергорынке, и на легкую жизнь рассчитывать здесь точно не приходится. Так, ЕБРР практически одновременно с выходом релиза МВФ официально заявил: "Закон Украины о регуляторе энергетики, который долго рассматривается Верховной Радой, крайне важен для сектора энергетики и коммунальных услуг, а также для приватизации компаний энергетической отрасли, поэтому принять его нужно было уже давно. Недавнее непринятие этого законопроекта Радой подрывает реформы, доверие инвесторов и повлияет на общую энергетическую независимость Украины". И добавил: "Без этого закона способность Европейского банка реконструкции и развития в полной мере реализовать проекты в секторе энергетики и коммунального хозяйства, столь необходимые стране, по-прежнему будет ограничена".
Международные доноры Украины могут запросто припомнить перечень невыполненных официальным Киевом обязательств. Поэтому что и для кого открылось с предоставлением МВФ-ского транша - хороший вопрос для отдельного обсуждения.
Хороший и пока традиционно покрытый тайной вопрос - точное содержание соглашения с МВФ после его пересмотра и перечень взятых на себя украинской стороной обязательств. Компенсировать голод на соответствующую информацию, по уже тоже устоявшейся традиции, приходится из неофициальных источников. Подобная "закулисность" этих переговоров и договоренностей весьма сомнительна (если вообще приемлема), учитывая, как и насколько их содержание влияет на текущее и будущее благосостояние 45 млн украинцев.
Впрочем, даже обычно слишком обтекаемые формулировки пресс-релиза МВФ могут пролить немало света на повышенную трудность задач, решение которых украинская сторона всеми силами откладывала на нынешнюю осень.
Переэкзаменовка на осень
И первым пунктом там значится "дальнейший прогресс в сфере фискальных реформ", имеющий "ключевое значения для обеспечения устойчивости в среднесрочной перспективе". Сие подразумевает "избежание изменений в налоговой политике, приводящих к увеличению налогового дефицита", причем "акцент необходимо делать на улучшении налогового и таможенного администрирования". Но здесь стоит вспомнить, что увольнение явно не справляющегося с задачей улучшения нынешнего главы ГФС Насирова оказалось пока не по зубам нынешнему главе Минфина. А глава правительства явно "попустился" в рвении навести порядок на таможне, назначив туда своего "смотрящего". Так что рассчитывать на очень уж серьезный прогресс на этом поприще, видимо, не стоит.
Как и на специально упомянутое в сообщении МВФ "осуществление параметрической пенсионной реформы", имеющей "решающее значение для уменьшения большого структурного дефицита Пенсионного фонда, содействия уменьшению бюджетного дефицита и государственного долга…". Реализация только этой задачи покажется архисложной, если вспомнить о глубине проникновения заразы популизма в нынешние парламентскую среду и все украинское общество.
Но если "нагибать народ" президентское окружение, народные избранники и правительственные чиновники уже под предлогом войны и кризиса неплохо приспособились, особо не стесняясь повышать тарифы (глядишь, и с пенсионным возрастом переморгаем), то вот ну никак не могут отказать себе в удовольствии поживиться "стервятиной". Причем не только на военных заказах и сомнительных около-АТО-шных сделках, на таможне или в загибающемся банковском секторе, но и во многих других сферах угрюмой украинской экономической действительности… И даже печальный опыт предшественников особо никого не пугает. Неужели настолько велика самоуверенность в способности манипулировать общественным сознанием?
Между тем перечень объявленных из Вашингтона задач обширен и отнюдь не ограничивается вышеприведенными пунктами. И многие из них отнюдь не новы, но от этого их реализация не становится проще, - снижение инфляции и увеличение золотовалютных резервов (что крайне проблематично в условиях нереалистичного бюджета), дерегуляция, укрепление банковской системы, борьба с коррупцией, реорганизация государственных предприятий. Но главным лакмусом того, насколько нынешние обитатели высоких кабинетов на Печерских холмах действительно намерены выполнять пересмотренные обязательства по программе, будет то, насколько цивилизованно, прагматично и прозрачно в Украине будет проходить бюджетный процесс и впишется ли дефицит госфинансов в МВФ-ские рамки. И если повторится практика предыдущих лет, когда бюджет принимался в разгар католических рождественских каникул и "сводился" на коленке в кулуарах парламента, пересмотр, без сомнений, будет отложен со всеми вытекающими. А ведь в напутственном слове к отправляемому в Киев траншу директор-распорядитель МВФ Лагард, кроме прочего, настоятельно порекомендовала украинскому правительству взять под контроль государственные финансы…
Сподобятся ли?
Правительство предусмотрело увеличение бюджета Украины в 2017 г. почти на 17%, до 876 млрд грн. Уже странно с учетом того, что экономический рост запланирован в 3%, инфляция по прогнозам будет 8%, а увеличение налоговых ставок, по словам премьера, не планируется. Правда, с оговоркой о возможном расширении базы и пересмотре ренты. Ранее Минфином также озвучивалась индексация акцизных ставок, а экспертами - возможность их более радикального повышения. В любом случае, кота в мешке бизнесу ожидать стоит. Желание вписаться в норматив МВФ уже сыграло с нами злую шутку в этом году, сыграет и в следующем. Дефицит бюджета, который в 2017-м не должен превышать 3%, предсказуемо составляет 77,5 млрд грн.
То, что на Грушевского называют ростом социальных стандартов, является 10-процентным номинальным увеличением минимальной заработной платы и прожиточного минимума в течение года, а точнее, к декабрю 2017-го. То есть с 1600 грн в декабре 2016-го до 1762 грн в декабре 2017 г.
Премьер витиевато объяснил, что мы должны быть реалистами и опираться на существующие показатели. Что как только экономический рост обеспечит его необходимыми ресурсами, так он сразу же и повысит социальные стандарты. Во-первых, не совсем понятно, почему, формируя расходную часть бюджета, мы должны быть реалистами, а верстая доходную - нет. В СМИ уже появлялась информация о том, что прогнозированные налоговые сборы в 2017 г., по прогнозам Минфина, более чем на 40 млрд грн превышают прогнозы ГФС.
Во-вторых, красной нитью через последний Инфляционный отчет того же Нацбанка, например, проходит риск недостаточного потребительского спроса - одного из основных драйверов экономики. Ведь если вы что-то произвели, но не смогли продать или продали ниже себестоимости, экономика только теряет, объемы дальнейшего производства, как и инвестиции в него сокращаются, налоговые поступления тоже. По статистике НБУ, объемы внутреннего потребления домохозяйств продолжают сокращаться (за год еще -2,2%). Даже отмена импортного сбора и связанный с нею отложенный спрос на ввозимые товары не смогли улучшить динамику. Население, доходы которого росли не так стремительно, как цены, тратит едва ли не все заработанное буквально на еду (42% от общей доли расходов), коммуналку (16%) и проезд (около 10%).
Потребительская инфляция (8,4% в годовом исчислении) в итоге отстает от показателей, заложенных в бюджете этого года, и до конца года ожидаемых НБУ 12% может и не достигнуть. Хотя ее, конечно, и будет подталкивать увеличение тарифов ЖКХ, но далеко на этой хромой лошади не уехать.
Промышленная инфляция, в отличие от потребительской, ускорилась за год на 15%. Причем есть одна категория продукции, в которой связь цен производителей с ценами потребителей прямая и очевидная, - это продукты питания, те самые, на которые население уже тратит свыше 40% своих доходов. Когда они подорожают, а это непременно случится, люди будут вынуждены тратить на еду еще больше, сокращая до минимума потребление других товаров и услуг, а заодно, и соответствующие налоговые поступления.
При низком потреблении роста не дождаться. Как и инвестиций. А для того чтобы спрос появился, людям элементарно нужны деньги. А их у граждан больше не станет. Правительство обещает увеличить зарплаты учителям (на 33%) и врачам (на 26%), но это на сегодняшний день едва ли не самые низкооплачиваемые профессии в стране. По данным Госстата, средняя зарплата врача сейчас составляет 3,5 тыс. грн, а учителя - 4 тыс. И 30-процентное повышение лишь приблизит их зарплаты к среднему уровню доходов в стране.
Приоритетами правительства в 2017-м названы национальная оборона и безопасность, реконструкция и строительство дорог, децентрализация, реформа энергоэффективности, поддержка аграрного сектора и образования. Что из вышеперечисленного, если судить по заложенным параметрам, способно обеспечить рост экономики - неясно.
Общий бюджет на оборону и безопасность в 2017 г. планируют увеличить на 14,5 млрд грн (со 114 до 129 млрд). В частности расходы на денежное обеспечение военных вырастут на 9,6 млрд.
Продолжает правительство настаивать и на создании Дорожного фонда. Сформируют его за счет 14,2 млрд грн акцизных поступлений и еще 1 млрд долл. от международных финансовых организаций. Инициатива не нова, и в прошлом парламент ее не поддержал, отсюда и сомнения, что ее удастся реализовать в будущем бюджетном году.
Также Кабмин предлагает создать фонд энергоэффективности, концепция которого давно разработана Минрегионом. В фонд привлекут 800 млн грн из госбюджета и порядка 100 млн евро от международных доноров. Полученные 3,5–4 млрд грн фонд потратит на утепление, обновление, установку счетчиков и минимизацию энергетических потерь.
Чтобы компенсировать отмену НДС-льгот для агропредприятий, правительство предусмотрело 5,5 млрд грн на их поддержку. В частности на модернизацию и приобретение техники, тракторов и прицепов. Акцент был сделан именно на поддержке мелких и средних фермерских хозяйств, мол, крупные холдинги позаботятся о себе сами. Что же, посмотрим, так ли получится в результате.
Финансирование образования по сравнению с прошлым годом увеличено на 21,1 млрд грн. Расходы на стипендии, которые наделали столько шума в обществе, в итоге увеличены на
576 млн (с 5,2 млрд грн в 2016-м до 5,8 млрд в 2017-м). Здравоохранению повезло чуть меньше, его финансирование увеличили на 8,2 млрд грн по сравнению с показателями 2016 г.
Найти пять отличий
Минфин, на первый взгляд, таки старается изменить подходы к бюджетному планированию. По крайней мере, люди, принимающие активное участие в процессе, сообщают о нежелании ведомства идти на поводу у других министерств, раздавая всем и каждому государственные средства. Но найти принципиальные отличия в бюджетных процессах нынешнего года и прошлых лет пока не получается. Да, замминистра Марченко честно признался в том, что Минфин не удовлетворил в полном объеме бюджетный запрос ни одного из министерств и ведомств. Но пока в этом поле воин один. Например, инициатива Минфина изменить систему начисления стипендий студентам натолкнулась не только на непонимание в обществе, она была отвергнута и Министерством образования, и премьером, и президентом. Пусть вариант, предложенный Минфином, и не идеален, и к нему тоже есть вопросы. Но и то, как чиновники и политики восприняли эту робкую попытку хоть что-то поменять в системе уже очень давно ставших непомерными социальных трат государства, говорит о зашкаливающем популизме власти и ее неготовности к серьезным переменам.
В стране, где почти половина населения в той или иной форме является получателем социальных выплат государства, до сих пор нет достаточно ответственных политиков, способных открыто заявить о том, что украинскому бюджету это элементарно не по карману. И украинский бюджет не будет реалистичным до тех пор, пока его расходная часть будет формироваться, исходя из политических интересов, а не реальных возможностей.
Мы финансируем заведения и госпрограммы, а не конкретные результаты. Процедуры оценки эффективности использования государственных средств не существует. О неэффективности мы готовы говорить часами, кивая в сторону ведомств, госпредприятий, НИИ и прочих распорядителей, а вот о том, как именно оценить эффективность их работы, молчим. Таких задач правительство перед собой не ставит. О целях, которые мы преследуем, выделяя средства на те или иные нужды, тоже зачастую умалчивают. О каком-либо процентном определении достижения этих целей и мечтать не приходится. А количественные показатели ничего не говорят о качестве.
К сожалению, до сих пор контроль бюджетного процесса в стране отсутствует. В идеале Минфин должен контролировать ведомства, которые являются распорядителями бюджетных средств, а сам Минфин контролируется парламентом, точнее, Счетной палатой. Но часто ли мы слышим о Счетной палате? На что, по сути, влияют результаты проводимых ею аудитов? А как часто министры подкрепляют свои идеи расчетами их финансового обеспечения? А депутаты?
В декабре прошлого года был принят Закон "О государственной службе", в финансово-экономическом обосновании к которому значилось: "…не требует дополнительных расходов, связанных с увеличением фонда оплаты труда". Проведенный в августе аудит говорит об обратном - дополнительная нагрузка на госбюджет вследствие принятия закона в последующие три года составит 44 млрд грн, из них в 2016-м - 16,3 млрд, и средствами бюджета этого года она не обеспечена. Наибольший дефицит средств на оплату труда сотрудников формируется в территориальных органах исполнительной власти, в которых должностные оклады отдельных специалистов увеличились более чем в 3,5 раза. Это один пример из многих, к сожалению.
Когда МОН говорит о введении 12-летней системы образования в школах, он предоставляет расчеты, на сколько должна увеличиться доля расходов государства на образование в ВВП? И что мы получим в результате этой реформы, какие выгоды? Когда вице-премьер по социальным вопросам говорит, что повышение пенсионного возраста не дает реального эффекта, почему он умалчивает о том, что благодаря повышению пенсионного возраста для женщин количество пенсионеров в стране к 2021 г. сократится на миллион? Почему Госкомтелерадио каждый год в своем бюджетном запросе ссылается на фактически не существующую программу "Украинская книга", и потратили на нее за 2014–2015 гг. свыше 67 млн грн из госказны.
На уходящей неделе была и одна удручающая новость - в рейтинге "Экономическая свобода мира: 2016" (составляется Канадским институтом Фрейзера) Украина опустилась со 128-го на
135-е место, расположившись между Пакистаном и Гайаной. За год реформ, по оценкам экспертов института, ухудшились следующие показатели - обеспеченность денег, свобода международной торговли и, только не удивляйтесь, доля государства в экономике - из-за увеличения последней.
Кто заказывает музыку?
Контроль над публичными финансами - это участие во всех этапах процесса, от планирования до оценки эффективности. Но если Бюджетный кодекс позволяет из года в год вносить его, сразу же забирать на доработку, а потом принимать в последний момент, то о каком контроле может идти речь? Борьбы парламента с правительством, как и риска, что бюджет признают плохим и отправят на доработку, мы не видели уже несколько лет. Глубокой и профессиональной дискуссии на этом поприще - кажется, вообще никогда. Ключевая проблема - отсутствие реформ в госуправлении и отсутствие связи между целями, задачами политики и бюджетными ресурсами. И причина не в недостаточной квалификации чиновников, а в нежелании менять существующую систему.
О качественном реформировании бюджетного процесса и говорить не приходится. Правительство пока с натяжкой выполняет одно условие из многих - пытается вписаться в определенный МВФ дефицит госбюджета в 3% ВВП. Но и желание во что бы то ни стало выполнить требования фонда играет против нас - завышаемые ради этого плановые показатели поступлений в реальности не выполняются, увеличивая кассовые разрывы.
Мы помним, что Минфин говорил и о переходе к среднесрочному планированию, и о принципиальном изменении подходов к составлению госсметы, и о реалистичных показателях.
А что в итоге? Переход к среднесрочному планированию, мягко говоря, провалился. Бюджетная резолюция была подана в парламент с трехмесячным опозданием, перед началом каникул, документ не принят депутатами до сих пор. А по сути резолюция 2017-го отличается от предыдущих лишь наличием дополнительных столбцов с прогнозами на 2018-й и 2019 г. Документ, который является основой качественного и прозрачного бюджетного процесса, в Украине все еще остается формальностью, лишь обременяющей чиновников. Кстати, резолюция определяет, что доля перераспределения ВВП через бюджет не должна превышать 33,1%, а представленный проект бюджета на будущий год уже закладывает этот показатель почти в 37%. Для понимания масштаба, разница в четыре процентных пункта - это порядка 100 млрд грн.
Ни один из прошлых министров финансов всерьез не добивался прозрачности бюджетного процесса. Это хлопотно и неудобно. Нынешнее руководство Минфина, задекларировав отличные принципы, могло бы, наконец, начать этот процесс. Но среднесрочное планирование предполагает наличие ответов на вполне конкретные вопросы, например, что будет с акцизами через два года? Как будут меняться доходы населения? Если мы планируем реформу "упрощенки", то какими будут налоговые поступления через год после введения новшества? Каковы фискальные последствия пятилетних налоговых каникул? И если мы повысим пенсионный возраст сейчас, как это отразится на бюджете Пенсионного фонда? А если в следующем году, то сколько мы потеряем из-за того, что откладываем принятие этого решения?
Отвечать на эти вопросы невыгодно и неудобно. В таком случае Минфин будет скован собственными ответами и не сможет ситуативно принимать решения, торгуясь с министерствами, петляя между желаниями украинских политиков и требованиями международных организаций. Так хочет ли новый министр финансов, как и его политические покровители - нынешние первые лица украинского государства, что-то изменить на самом деле?