Глубокий кризис, охвативший украинскую экономику в 2013–2015 гг., обусловил ее очередной спад и в качестве ключевого вопроса поставил в повестку дня проблему обеспечения динамичного экономического роста. Ведь отсутствие такого роста или крайне низкие темпы посткризисного восстановления экономики, в том числе и ключевых торговых партнеров Украины, приведут к дальнейшему падению уровня жизни населения и усилению социального напряжения на фоне угроз, обусловленных вооруженным противостоянием на Востоке страны.
Приватизировать только с минимизацией рисков
За годы независимости Украина во второй раз переживает кризис системного характера, старт которого произошел в конце 2008 г. При решении проблем предыдущего кризиса, названного трансформационным и определившего будущий путь развития украинской экономики, произошло формирование рыночной среды и соответствующей ей системы управления экономикой. Хотя после более чем двух десятилетий их становления и попыток усовершенствования они преимущественно не соответствуют требованиям современности, несмотря на то, что в результате приватизации частная собственность была институционализирована, и это было основной задачей трансформационных изменений.
Приватизация в Украине проходила хотя и по законам, но с их массовым нарушением. Неслучайно, по данным Института социологии НАН Украины, еще накануне кризиса (в 2008 г.) свыше 64% опрошенных относились к передаче крупных предприятий в частную собственность скорее отрицательно и только 13,9% - скорее положительно. Сейчас, накануне очередной волны приватизации, эти показатели еще более контрастны. Из-за неполноты рыночных преобразований эффективного собственника, готового капитализировать прибыль, сформировать не удалось. Институт экономики и прогнозирования НАН Украины, исследовав итоги отечественной приватизации 2000–2010 гг., пришел к выводу, что по результатам деятельности приватизированные предприятия ухудшили свои доприватизационные показатели. Именно поэтому очередная и, скорее всего, заключительная часть приватизации 2015–2016 гг. должна проходить с существенными коррективами в законе о приватизации. Иначе эта ее волна приведет к усилению монопольного контроля над собственностью (читай - олигархату), а также к тому, что полученные в доход бюджета финансовые ресурсы снова будут использованы на проедание, а не для инвестирования.
Проведение широкомасштабной приватизации государственного имущества в период 2015–2016 гг. имеет ряд значительных рисков.
Во-первых, это риск низких цен на объекты приватизации. Продажа имущества будет проходить, по сути, в экстремальных условиях, поэтому цена продажи объектов государственного имущества, по нашим оценкам, может оказаться в 3–5 раз ниже, чем при обычных условиях. Во-вторых, существует угроза недополучения бюджетом доходов вследствие ненадлежащей подготовки объектов к продаже из-за срочной необходимости осуществления этого этапа приватизации. В-третьих, в случае отсутствиячеткости и прозрачности процессов приватизации в 2015–2016 гг. можно ожидать усиления недовольства населения.
В-четвертых, существуют риски, связанные с социально-экономическими последствиями приватизации в базовых отраслях экономики, особенно в энергетике. Опыт зарубежных стран показал, что в результате приватизации цены на энергию не снижались, как ожидалось, а увеличивались (Болгария, Россия). Неконтролируемый быстрый рост тарифов имел негативные социальные последствия даже в России, где проблемы с энергоресурсами значительно меньше, чем в Украине. Это заставляло государство ограничивать тарифы в "ручном режиме", что обусловило отток из отрасли частного капитала и доминирование в нем государственных корпораций, которые сейчас контролируют свыше 60% ее установленной мощности.
В-пятых, есть риски, связанные со снижением эффективности деятельности приватизированных предприятий (по сравнению с доприватизационным периодом). Наши исследования показывают: тезис о том, что переход к частной собственности автоматически обеспечивает улучшение финансовых результатов работы предприятий, в Украине не находит своего подтверждения.
Для минимизации рисков и повышения эффективности приватизации и формирования условий для активизации производственной и инвестиционной активности приватизированных предприятий на ее завершающем этапе в Украине мы предлагаем следующее:
1. Приватизацию в 2015–2016 гг. потенциальных объектов, где существуют риски недополучения доходов бюджета, целесообразно отсрочить, а приватизировать только инвестиционно привлекательные стратегические объекты, соответствующие идеологии запуска в Украине инвестиционно зависимой модели экономического роста.
2. Использовать зарубежный опыт по уплате государству компенсаций в случае продажи объектов приватизации по заниженным ценам по примеру Великобритании.
3. Начать приватизацию объектов социального назначения, которые находятся на балансе органов исполнительной власти и государственного управления (ведомственные учреждения медицины, санатории и т.п.), т.е. формально - в государственной собственности, но фактически коммерциализировались.
4. Возобновить деятельность внебюджетного Государственного фонда приватизации с целью аккумулировать часть поступлений от приватизации имущества и доходов от владения государственным имуществом (дивиденды, проценты, арендная плата и т.п.) для финансовой поддержки предприятий, остающихся под государственным контролем, с целью обеспечения их модернизации, что также соответствует идеологии инвестиционно зависимой модели экономического роста.
5. Для повышения эффективности предприватизационной подготовки и реструктуризации объектов приватизации передать полномочия по подготовке к продаже объектов исключительно Фонду государственного имущества Украины и ускорить создание Украинского банка реконструкции и развития.
6. Сохранить нормативное требование об обязательной предприватизационной продаже пакета акций предприятия на фондовом рынке. Отмена нормы об обязательной продаже на фондовых биржах пакетов акций в размере 5–10% уставного капитала акционерного общества до проведения конкурса, предусмотренная п. 2.8.3 Коалиционного соглашения, целесообразна только для иностранных фондовых площадок, поскольку процедура допуска акций на них (листинга) чрезвычайно затратная и требует значительного времени. Вместе с тем эта норма вполне приемлема для отечественного фондового рынка, поскольку способствует как его развитию, так и более объективному определению справедливой стоимости объектов.
7. Ради активизации участия иностранных инвесторов в приватизации объектов государственной собственности в Украине целесообразно упростить процедуры репатриации инвестиций и вернуться к проведению приватизационных процедур преимущественно на основе некоммерческих конкурсов, предусматривающих фиксированную цену продажи и максимальные инвестиционные обязательства в постприватизационный период.
8. Применить практику приватизации государственных объектов с использованием продажи акций публичных акционерных обществ, в том числе путем проведения ІРО и SPO как на зарубежных, так и на отечественных фондовых площадках. Проведение IPO и SPO, особенно на зарубежных площадках, будет невозможным при сохранении непрозрачных схем собственности и управления, ведении двойной бухгалтерии, ненадлежащих аудиторских проверках. При осуществлении IPO следует учитывать, что это довольно сложный и затратный механизм, поэтому его использование возможно только для довольно ограниченного круга предприятий, преимущественно крупных и располагающих достаточными финансовыми ресурсами. Для госпредприятий, финансовое состояние которых не соответствует этим условиям, перед проведением IPO необходимо осуществить комплекс мер по реструктуризации и финансовому оздоровлению.
9. Важно, чтобы для будущих собственников приватизированных предприятий были сформированы требования с перспективами инвестиционно зависимого характера их будущего функционирования и приумножения количества рабочих мест, поскольку проблема безработицы в Украине становится все более значимой.
В совокупности все изложенное должно стать прологом новой модели экономического роста, поскольку возникнет возможность избежать так называемых провалов в деятельности государства как собственника, с одной стороны, а с другой - "провалов рынка", особенно в части деактивизации до расширения инвестирования, и мотивации к усилению монопольного контроля над собственностью и невыполнению бизнесом обязательств перед государством как в ходе приватизации, так и после нее, если сохранится неконкурентный доступ к ресурсам государства.
Проведение приватизации на изложенных выше основах позволит преодолеть последствия квазиприватизации прошлого, когда разгосударствление под контролем и при непосредственном участии в нем государственного менеджмента позволило последнему нелегально, а часто и легально, завладеть частными предприятиями и получать доходы, используя свое служебное положение.
Жить по средствам
На пути к инвестиционно зависимой модели экономического роста государство должно заниматься не только приватизацией, но и одновременно расширять свое участие в инновационно-инвестиционной деятельности путем формирования так называемых институтов развития, которые должны компенсировать "провалы рынка". Институты развития являются одним из элементов инновационной инфраструктуры, природа деятельности большинства из которых рыночная, несмотря на главную роль государства (как, например, индустриальных парков).
Задача государства в вопросе институтов развития как обязательного элемента современности двойственная: с одной стороны, ориентация компаний, остающихся в собственности государства, исключительно на использование инноваций, с другой - оно должно заботиться о формировании всей совокупности институтов развития. Из-за разноплановой практики их формирования мы существенно отстаем даже от наших восточноевропейских партнеров и конкурентов одновременно. Для примера: в Польше функционирует свыше 60 индустриальных парков, не говоря уже о США, где только их свыше 400, и т.п.
Следовательно, современная институциональная среда украинской экономики не отвечает даже обычным требованиям времени, не говоря уже о вызовах второго подряд кризиса системного характера. Его старт был обусловлен мировым кризисом 2008–2009 гг., а причиной стали предварительно накопленные диспропорции, особенно между динамикой ВВП, ростом инноваций и реальных доходов населения. Так, на 2014 г. индекс вложений в основной капитал составлял 44,4% от уровня 1990-го, тогда как темпы роста реального имеющегося дохода населения в 2014 г. к 1990 г. - 125,4%, а ВВП 2014 г. к 1990 г. - 64,8%. Эти данные свидетельствуют о том, что кризиса не избежать, поскольку Украина, как и большинство стран, понесла потери от оттока капитала, а накопление потенциала для удержания ситуации не контролировалось. Как результат, мы получили наибольшее падение ВВП среди стран мира.
Вместе с тем выводы об изменении экономической политики, проводившейся в докризисный период, так и не были сделаны. На первый взгляд, ситуацию несколько успокоил экономический рост, который по показателям был незначительным, поскольку за 2010–2013 гг. не удалось восстановить его даже до уровня 2008 г. Как результат, диспропорциональность еще более углубилась, а зависимость от внешнего финансирования достигла критического уровня, поэтому кризис проявился в значительно больших масштабах. К тому же экономический кризис усилился кризисом политическим и дополнился вооруженным конфликтом.
Накопление диспропорциональности в экономике Украины в период до 2008 г. было обусловлено, прежде всего, тем, что в макроэкономическом плане переходный процесс некоторое время сопровождался бесконтрольной эмиссией с целью поддержки бюджетных расходов, а позднее - внешними заимствованиями в значительных масштабах, осуществляемыми бизнесом и банковской системой. Полученные средства использовались для массового валютного кредитования потребительского спроса населения, тратившего эти деньги, прежде всего, на приобретение импортных товаров. Это одна из хорошо известных причин кризиса современной банковской системы.
В совокупности эта политика была результатом выполнения определенных обязательств прошлого, новых обязательств и необоснованного предположения, что переход к рынку позволит быстро достичь успеха. Еще большей ошибкой было считать, что успех достигается без напряженного труда и соблюдения жестких ограничений, в том числе и в потреблении. Реализовать соответствующую политику, не допуская стремительной жизни в долг, Украина так и не решилась и в течение свыше двадцати лет независимости так и не научилась жить по средствам. Поэтому ее долговая зависимость беспрерывно углублялась вместе с возрастающей зависимостью от внешнего финансирования.
В основу нынешней политики стабилизации в условиях дефицита торгового баланса и разбалансированности государственного бюджета и нестабильности банковской системы положено использование внешнего финансирования нерыночного характера, поскольку доступ к мировым финансовым рынкам закрыт (это является очередным признаком квазирыночности в Украине). Такой макроэкономический сценарий является своеобразным заменителем использования средств национального эмиссионного происхождения, но в этих условиях эмиссионный центр находится за границей. В сущности, мало что изменилось, правда, собственные долговые обязательства перед национальным центром могут сгореть в пламени инфляции, а долги внешним кредиторам, особенно если средства последних проедаются или разворовываются, инфляция только увеличивает, поэтому борьба с ней ведется под пристальным вниманием международных финансовых кредиторов, хотя пока малорезультативно. Если стране не удается добиться существенного экономического роста, а наоборот, есть спад, то в конечном итоге растет и будет дальше расти и долговая нагрузка.
Отметим, что в очередной раз достичь даже такого незначительного уровня роста реальных доходов населения, как в межкризисный период, - за счет внешних заимствований, проедания накопленного основного капитала в традиционных видах деятельности при высоком уровне корреляционной зависимости динамики ВВП от конъюнктуры мировых цен на такие основные товары украинского экспорта, как сталь, минеральные удобрения и зерно, и только частично инвестиций - невозможно. И даже не следует ожидать послекризисного подъема в экономике за счет увеличения экспорта благодаря девальвации и росту ценовой конкурентоспособности украинских товаров.
В послекризисном росте предыдущих лет ключевую роль играли конечные потребительские расходы, а не курсовые колебания, поскольку, как свидетельствуют наши расчеты, для украинской экономики не характерна синхронность изменений между девальвацией и ростом экспорта. В несинхронности ключевую роль играли и будут играть, прежде всего, условия торговли, слабость торговой политики в части поддержки экспорта и занятия новых ниш на мировых рынках. И, конечно, низкое качество украинских товаров и услуг и их несоответствие требованиям мировых рынков, что не позволяет расширить перечень экспортных товаров за пределы, очерченные сталью, зерном, минеральными удобрениями.
Положительное влияние окажет политика улучшения условий доступа на мировые рынки, в частности, обеспечение оперативной и прозрачной деятельности украинской таможни, которая, по оценкам экспертной среды, институционно не соответствует идеологии содействия продвижению украинского экспорта на внешние рынки. Кроме того, в Украине до сих пор отсутствует финансовый институт, который должен был отвечать за поддержку экспорта.
Слабой, а по сути, во многом нерыночно-ориентированной является сегодня украинская логистика. Не рыночные, а квазирыночные методы доминируют в механизмах возврата валютной выручки в страну и возможностях ее использования для обеспечения экспортоориентированных производств необходимыми импортными комплектующими и сырьем.
Несмотря на то, что нас признали страной с рыночной экономикой, что, скорее, было актом политической воли, чем результатом реформ, свои финансовые проблемы наше государство тоже решало не рыночными, а квазирыночными методами. Так, по имеющимся данным, только за период 2008–2014 гг. нерыночное размещение ОВГЗ составляло 356,1 млрд грн, или около 75% всех размещений. Таким образом внутренние сбережения выводили из потенциальной сферы инвестирования в сферу потребления (т.е. проедания).
Квазирыночной была также деятельность государства в использовании собственных ресурсов. Согласно существующим данным господдержка предприятий в период 2000–2013 гг. у нас была значительно больше, чем в странах ЕС (в 5,1–9,1 раза). Украина тратила больше средств на поддержку предприятий по видам деятельности, чем и в среднем по ЕС, и по отдельным странам Евросоюза, даже с транзитивными экономиками. Структура этих расходов в Украине крайне нерациональна, существенно деформируя рыночную среду из-за неравности доступа к государственным ресурсам товаропроизводителей.
Особые преференции имеют, например, угольная промышленность, энергетика, тогда как машиностроение, которое могло бы стать базой для наращивания инвестиций и технологического перевооружения, значительно отстает. К тому же с 2005 г. Украина не оказывает довольно распространенной в ЕС государственной поддержки предприятиям на научно-технические разработки. В частности, в Чехии госрасходы на научные разработки и исследования, экологические инновации достигали в отдельные годы (2009, 2010, 2011 г.) 25–35% от общей суммы указанной поддержки.
Украина, с одной стороны, исчерпала возможности рыночного характера заимствовать и жить в долг, а с другой - не может и не имеет необходимости поддерживать предприятия реального сектора в прежних масштабах, и при таких условиях не может инвестировать средства в инфраструктурные проекты и другие виды деятельности, подобно европейским странам, где расходы в поддержку регионального развития превышают половину всех выделенных на такие цели объемов средств.
Инвестиции: свои или извне?
Украина вынужденно находится в программе МВФ и должна проводить так называемые непопулярные реформы, в первую очередь, ориентированные на жесткую экономию, вследствие чего спрос перестает быть промоутером экономической активности, а это ведет к падению экономического роста. Именно поэтому МВФ и правительство в 2015 г. вынуждены постоянно увеличивать показатели инфляции и спада ВВП, несмотря на выполнение Украиной требований меморандума.
За годы независимости в отечественной экономике (особенно в период 2000–2008 гг.) имела место тенденция к росту инвестиций, достигнув максимума от уровня 1990-го (74,2%) в 2008 г., а валовое накопление по размеру превышало традиционно приемлемую норму накопления (25% ВВП, достигнув 27,5% ВВП в 2007-м и 26,4% - в 2008 г.). Это тот уровень, который согласно мировой практике признается формирующим инвестиционно зависимый экономический рост. Последнее в Украине наблюдалось только в течение трех лет, т.е. норма валового накопления (25–27% ВВП) соответствовала инвестиционной модели экономического роста. В 2000–2005 гг. норма накопления находилась в пределах 19–22% ВВП, и это при том, что валовое накопление к ВВП составляло почти 25% и более, а по итогам 2004 г. достигло почти 32%. Это означает, что в период 2000–2005 гг. Украина, имея высокие темпы экономического роста, была легальным нетто-кредитором мира, а после этого в период 2006–2014 гг. переориентировалась на чистые заимствования.
Использование внешнего финансирования для целей стабилизации и развития в основном не приносит желаемого результата, поскольку ключевой преградой здесь будет, с одной стороны, отсутствие доступа к необходимому масштабу рыночного характера привлечения внешних финансовых ресурсов, а с другой - наличие значительных по масштабам неиспользованных (утраченных) внутренних финансовых ресурсов.
По оценкам Института экономики и прогнозирования НАНУ, дефицит внешнего финансирования только на 2015 г. составляет 18,4 млрд долл. США, если учитывать необходимый в целевом значении прирост резервных активов, а без такого учета - 8,4 млрд. Одним из способов покрытия этого дефицита является реструктуризация внешнего долга государственного сектора экономики, что, по оценке МВФ, должно уменьшить объемы долговых выплат в 2015 г. на 5,2 млрд долл. Но даже после реструктуризации внешнего долга на условиях пролонгации или уменьшения основной суммы долга дефицит внешнего финансирования Украины, с учетом прироста резервов, ориентировочно составит 13,2 млрд долл. (при учете прироста резервных активов на 10 млрд). Мы также ожидаем, что и в 2016 г. Украина будет нуждаться во внешнем финансировании для покрытия разрывов платежного баланса и прироста резервных активов в сумме 10 млрд долл. Вместе с тем МВФ прогнозирует дефицит внешнего финансирования Украины в 2015 г. в сумме 5,2 млрд долл. (с учетом прироста международных резервов на 10,8 млрд), что должно полностью покрываться за счет реструктуризации внешнего долга.
Такой взгляд довольно оптимистичный, но он отвечает принятой практике деятельности МВФ. Венский институт международных экономических исследований оценивает дефицит внешнего финансирования для Украины в 2015 г. в сумму до 15 млрд долл., и эти оценки, как видим, коррелируют с нашими. В поддержку этого заметим, что позаимствовать финансовые ресурсы такого масштаба извне невозможно, поэтому Украине нужны и реструктуризация, и одновременно списание части долга, что существенно повлияет на реализацию возможностей по ее доступу к международным финансовым рынкам.
Одновременно должны подчеркнуть, что, по данным национальных счетов в период 1996–2013 гг., чистое кредитование Украиной внешнего мира составило свыше 122 млрд долл. Это означает, что Украина является нетто-кредитором мира. Из украинской экономики за границу выведен объем финансовых ресурсов, который по сегодняшнему курсу превышает годовой объем ВВП. Это потеря реального инвестиционного ресурса, который должен был бы обеспечивать реализацию инвестиционно зависимой модели экономического роста. Вместе с тем на преграде такой реализации стоит слабая институциональная способность украинской модели рыночной экономики, которая дополняется неэффективной судебной системой, неспособной защитить права собственности субъектов хозяйствования и населения. Имеют место и признаки квазирыночности во многих видах деятельности государства и бизнеса из-за массовой коррупции и административных барьеров.
Из-за квазирыночности многие сферы экономики Украины на сегодняшний день страдают не только из-за отсутствия доступа к финансовым ресурсам, но и из-за того, что они реально выводятся в объемах, значительно превышающих даже потенциально возможные иностранные инвестиции, которые могут прийти в ближайшие 5–10 лет. Поэтому вернуть выведенные за границу средства - ключевая задача новой экономической политики. Таким образом удастся ограничить уже сформированную степень долговой зависимости и в будущем ее снизить. Нынешняя же ориентация на ресурсы внешних кредиторов, в том числе и международных финансовых организаций, только усиливает долговую зависимость, выход из которой, как демонстрирует пример Греции, Испании, Португалии и многих других стран, будет крайне обременительным. Ведь придется поднимать уровень фискальной способности за счет тех секторов, которые могут успешно функционировать, а это означает торможение экономического роста, особенно при том, что уже на начало текущего года валовой внешний долг Украины составлял 127,1% ВВП, почти вдвое превышая 65-процентный предел. По нашим же оценкам, пределом долговой нагрузки для Украины при нынешнем уровне развития ее экономики являются 40–45% ВВП.
Как преодолеть олигополию на рынке финансовых услуг
Значимым финансовым ресурсом для инвестиционно зависимой модели экономического роста являются некапитализированные финансовые ресурсы, вышедшие из Украины в виде выплат дивидендов нерезидентам и процентов, начисляющихся в иностранной валюте. Только за период 2008–2014 гг. такие выплаты составили почти 58 млрд долл. - при определенных условиях в большинстве случаев они бы могли и должны были быть вложены в виде инвестиций. Но повышенные риски относительно устойчивости государственных финансов, чрезмерная поддержка государством отдельных ("своих" для бюрократов) предприятий, дополнительные субсидии, налоговые льготы, существующие привилегии для выполнения госзаказа, бесконтрольность в доступе к природным ресурсам, попытки усиления монопольного контроля над рынками на фоне полнейшей слабости украинской рыночной среды, в том числе и в финансовой сфере, мотивирует иностранный бизнес не капитализировать полученные прибыли в Украине, а выводить их за границу.
В новой инвестиционно зависимой модели экономики роста, которая должна сформироваться в период 2015–2016 гг., важно в дальнейшем - исключительно на рыночных началах - развивать финансовый сектор экономики Украины: без него желаемая модель не будет функционировать. В частности, в институциональном плане - преодолев в банковском секторе не только имеющийся кризис токсичных активов, ликвидности и высокой степени недоверия, но и достигнув соответствующих рыночных условий функционирования. Так, наши расчеты показателей концентрации банковской системы Украины в 2014–2015 гг. (индекс Херфиндаля-Хиршмана, IHH) показали, что украинская банковская система имеет низкий уровень концентрации. Но анализ рыночной части крупнейших банков дает основания говорить о наличии признаков формирования олигополии на рынке банковских услуг. В условиях, когда украинский банковский сектор занимает свыше 90% активов финансового рынка, это может ограничивать преодоление квазирыночности как на финансовом рынке, так и в экономике Украины в целом.
Расчеты подтвердили также средний уровень концентрации и на страховом рынке, высокую степень - на фондовом. В частности, выше уже шла речь о деформации этого рынка за счет поведения государства с ОВГЗ. Но квазирыночность характерна и для остальных секторов этого рынка. Для ее преодоления наш институт рекомендует полноценно перезагрузить фондовый рынок, преодолев неразвитость его инфраструктуры; низкий уровень защиты прав инвесторов; ограниченность финансовых инструментов, находящихся в обороте и торгующихся на фондовых биржах; отсутствие долгосрочного ресурса (на рынке полноценно не работают ни страховые, ни инвестиционные, ни негосударственные пенсионные компании); низкую прозрачность и неконкретность правил игры; отсутствие четкой системы регулирования (на рынке регулирования финансовых услуг, кроме НБУ, присутствуют еще два регулятора - НКЦБФРУ и Нацфинуслуг), приведя его в соответствие с европейскими стандартами и нормами, сделав листинговые требования к ценным бумагам, которые торгуются на фондовых биржах, более гибкими, увеличив открытость фондового рынка (преодолев барьеры вхождения зарубежных ценных бумаг на отечественный рынок и, наоборот, возможность торгов отечественными ценными бумагами на зарубежных биржах) и решительно вытеснив его коррупционную и манипулятивную составляющие.
Будущее экономики Украины мы видим в углублении именно рыночных трансформаций и обеспечении на их основе успеха дальнейших демократических преобразований. И путь этот предполагает, прежде всего, преодоление квазирыночности.