Отсутствие ощутимого для большинства населения улучшения жизни в Украине в значительной степени связано с неадекватностью проведенных реформ реальным условиям, сложившимся в стране. Неучитывание этого фактора проявляется в несовершенстве принятых законов, значительная доля которых не работает по причине своей декларативности или отсутствия действенных механизмов их реализации. Все это в целом не только тормозит решение жизненно важных проблем, но и провоцирует возникновение существенных расхождений между интересами общества и государства, центра и регионов, органов исполнительной и законодательной власти, работодателей и наемных работников.
Почему так происходит?
Характерными особенностями современной системы государственного регулирования социально-экономических процессов в Украине являются, с одной стороны, преобладающая ориентация применяемых государством административных и экономических инструментов на решение проблем наполнения бюджета. С другой - низкая эффективность государственного финансирования (в том числе вследствие отсутствия объективной системы определения общественно значимых приоритетов) и действенного контроля за использованием государственных средств и ресурсов, что в целом приводит к их непродуктивному расходованию.
Следует отметить, что регулирование социально-экономических процессов в странах с рыночной экономикой осуществляется в основном с помощью налоговых и кредитно-финансовых инструментов, контролируемого влияния на ценообразование, системы льгот и субсидий, социальной защиты населения, а также развитой рыночной инфраструктуры.
Несмотря на разное функциональное назначение каждого из перечисленных инструментов, они тесно связаны между собой. Поэтому любые изменения, которые вносятся в порядок их применения, вызывают автоматические трансформации в сферах непосредственного действия других инструментов. Например увеличение ставок налогов с целью обеспечения роста бюджетных поступлений и сокращения дефицита госбюджета приводят к росту цен, что, в свою очередь, стимулирует инфляцию. Сдерживание инфляции с помощью прямого вмешательства государства в процессы ценообразования ведет к сокращению доходов и влияет на платежеспособность отдельных производств, что вызывает необходимость поддержки или субсидирования их деятельности. Однако последнее снова приводит к увеличению бюджетных расходов, что создает угрозу возникновения бюджетного дефицита.
Отсутствие у украинских правительственных чиновников целостного представления о характере причинно-следственных связей между действиями органов исполнительной власти и реакцией на это экономической системы препятствует формированию благоприятной среды для развития экономики страны в целом, приводит к необходимости перманентного внесения изменений и корректив в систему инструментов государственного регулирования экономики.
Так, сегодня уже понятно, что деформация ценового баланса как между товарами разных рынков (рынка труда, рынка капиталов, рынка ценных бумаг и т.д.), так и между товарами внутри отдельных экономических секторов происходит из-за отсутствия эффективных механизмов регулирования процессов ценообразования. Именно вследствие этого в Украине наблюдается:
- значительная дифференциация доходов населения, поскольку определение заработной платы наемных работников очень слабо связано с результатами экономической деятельности предприятий, а ее размеры не отвечают реальной стоимости труда. Отсюда - чрезвычайно низкая доля заработной платы в структуре цены по сравнению с долей сырья и энергоресурсов, основных фондов, налогов и других начислений и сборов;
- недоступность кредитов (особенно для промышленных производителей) вследствие высокой их стоимости, поскольку существующий порядок установления процентных ставок связан преимущественно с рисками невозврата заемных средств, а не с полезным результатом, который должен учитываться при определении цены кредитов. Отсюда - проблемы долгосрочного кредитования производства и направление денег главным образом на осуществление товарообменных операций, финансовых спекуляций и т.д.;
- высокая энерго- и ресурсоемкость отечественного производства вследствие отсутствия действенных стимулов рационального использования природных ресурсов. Отсюда же - высокая доля сырьевых отраслей в структуре производства, вывоз стратегически важных видов сырья за рубеж, ухудшение экологической ситуации, низкие темпы создания рынка земли, внедрения механизма ипотеки и т.п.
Перечень этих проблем можно продолжить, если вспомнить несовершенство проведенной приватизации, которое во многом связано с проблемами определения реальной цены объектов недвижимости, формирования дивидендной политики, в основе которой тоже лежит проблема определения доли средств производства в формировании новой стоимости. С проблемами ценообразования связаны и трудности, существующие в сфере формирования вторичного рынка ценных бумаг, защиты и реализации прав на объекты интеллектуальной собственности и т.д.
Вместе с тем, вопреки огромному количеству документов, принятых в сфере цен и тарифов в Украине, в стране так и не была сформирована действенная научно обоснованная и комплексная система государственного регулирования ценообразования.
Крайне ограниченным остается и использование рыночных инструментов повышения объективности цен в стране. Так, несмотря на проблемы, связанные с диспаритетом цен на аграрную и промышленную продукцию, который в значительной степени препятствует развитию сельского хозяйства, практически не наблюдается активизация биржевой торговли, с помощью которой этот диспаритет можно было бы постепенно ликвидировать. Активизация работы бирж также могла бы помочь отечественным производителям уменьшить непроизводительные расходы на «услуги» многочисленных посреднических структур. За счет последнего можно было бы предотвратить переток огромных средств от производителей к посредническим структурам, сократить долю теневой экономики и снизить цены на сельхозпродукцию.
Установлению объективных цен препятствует и отсутствие надлежащего контроля за соблюдением требований антимонопольного и ценового законодательства Украины со стороны монополистов как государственных, так и частных.
Что нужно делать?
Приведенное выше доказывает, что сегодня основные усилия государства должны быть направлены прежде всего на усовершенствование экономических рычагов и инструментов, применяемых органами исполнительной власти при выполнении регулирующей, защитной и контрольно-принудительной функций государства. При этом на современном этапе реформирования системы государственного регулирования социально-экономических процессов наиболее актуальны следующие вопросы:
- определение принципов и подходов к формированию экономических рычагов и инструментов (прежде всего установление налоговых и кредитных ставок), практическое применение которых позволило бы в полной мере учитывать интересы всех без исключения сторон (государства, регионов, субъектов хозяйственной деятельности, населения);
- упрощение и рационализация инструментов и рычагов регулирования, используемых органами государственной исполнительной власти как с целью снижения расходов на содержание государственного аппарата, так и в интересах повышения эффективности государственного менеджмента;
- учет взаимосвязанности всех рычагов государственного регулирования;
- предотвращение каких-либо возможностей для преобладания групповых, ведомственных или региональных интересов над общегосударственными в процессе реформирования системы государственного регулирования социально-экономических процессов.
Жизнь показывает, что любая проблема обычно имеет несколько вариантов решения, из которых нужно выбрать оптимальный. Например, сегодня без внимания органов исполнительной власти остается то, что влияние государства на цены можно было бы усилить с помощью распространения рыночных принципов ценообразования на объекты права собственности украинского народа (землю, недра, водные и другие природные ресурсы, основные фонды и т.п.).
Следует отметить, что современные нормативы платы за использование этих объектов практически не учитывают их реальную стоимость как средств производства. Так, норматив платы за использование полезных ископаемых рассчитывается исходя в основном из производственных расходов на разведку и подготовку месторождений к разработке. При этом не учитываются роль природных ресурсов как незаменимого фактора производства, дефицитность и невозобновляемость некоторых минерально-сырьевых ресурсов, потребность в них внутреннего и мирового рынков, наличие сопутствующих компонентов, извлекаемых вместе с основными полезными веществами, а также потенциальный спрос на получение прав на извлечение и дальнейшую продажу ценных компонентов. То же самое происходит в отношении других объектов, в том числе основных фондов, выступающих в роли государственной доли акционированных предприятий.
Между тем за счет внедрения реальных цен на объекты права собственности украинского народа можно было бы, с одной стороны, кардинально упростить систему налогообложения и уменьшить налоговую нагрузку на научно-технический сектор экономики, с другой - создать предпосылки для стимулирования рационального использования важнейших составляющих национального богатства, внедрения ресурсосберегающих технологий и опережающего развития ресурсосберегающих видов производства.
Среди других приоритетных аспектов деятельности государства, острую потребность в которых испытывает украинское общество, можно выделить упорядочение отношений между различными субъектами рыночных отношений. Прежде всего это касается отношений между наемными работниками и работодателями, где государство могло бы заказать разработку и внедрить общий порядок распределения результатов конечного производства между всеми участниками производственного процесса, который должен соблюдать каждый работодатель. Это позволило бы объективизировать процесс определения заработной платы (цены труда) и сократить дифференциацию в доходах населения.
Как это можно сделать?
Безусловно, практическое воплощение каких-либо инноваций в систему государственного регулирования социально-экономических процессов возможно только при наличии соответствующей стратегии и базовой комплексной модели реформирования, а также предварительных расчетов ожидаемых результатов после их применения. К сожалению, в Украине до сих пор нет определенности по этим вопросам. Поэтому большинство решений принимаются бессистемно, исходя из ведомственных интересов или под давлением внешних факторов (требований МВФ и др.) и политической конъюнктуры.
Выход из этой ситуации видится в широком включении в процессы реформирования всех прогрессивных сил общества и науки. Такая практика нашла широкое применение в Китае, где все стратегически важные для государства нововведения разрабатываются специально создаваемыми группами специалистов (так называемыми мозговыми центрами). Участие представителей исполнительной власти страны, загруженных текущими проблемами и делами, предполагается только на конечных стадиях принятия соответствующих государственных программ. При этом их функция сводится, как правило, к оценке реальности выполнения намеченных программных мероприятий с точки зрения выделяемых на это ресурсов и сроков. То есть чиновники лишаются права «выхолащивания» закладываемых в проекты программных документов нововведений (как это часто происходит в Украине). Их основной задачей является качественное выполнение намеченных мер после их окончательного утверждения на высшем уровне.
Для минимизации риска принятия «сомнительных» государственных программ и решений на наивысшем уровне государственной власти Украина могла бы воспользоваться еще одним полезным примером из китайского опыта. Речь идет о предварительной практической апробации предлагаемых нововведений, в том числе и в сфере государственного менеджмента. Идеальными для таких экспериментов могли бы стать специальные «экономические полигоны» в виде отдельных территорий (административных районов), предназначенных для оценки эффективности предлагаемых для внедрения в масштабах всей страны механизмов государственного регулирования социально-экономических процессов (в Китае такую роль в некоторой степени играли свободные экономические зоны). После практического подтверждения целесообразности распространения новых механизмов государственного регулирования в масштабах всей страны такие полигоны могли бы использоваться как своеобразные центры обучения новым методам управления экономикой руководящих работников центральных, региональных и местных органов исполнительной власти.
Безусловно, принятию политических решений и экспериментированию на уровне отведенных полигонов должны предшествовать детальная обработка предлагаемых инноваций на теоретическом и прикладном уровнях. Это предполагает наличие целостных концепций и взвешенных подходов к их разработке, что обусловливает необходимость проведения анализа всех прямых и побочных эффектов принятия того или иного документа. А о взвешенности внедренных подходов можно говорить только в тех случаях, когда эффект предлагаемой инновации распространяется не только на непосредственный объект его действия, но и на взаимосвязанные с ним элементы экономической системы.
При наличии конкурирующих концепций реформирования (как, например, в 2001 году, когда обсуждались четыре альтернативные модели Налогового кодекса) целесообразно было бы предоставить их авторам возможность доказать преимущества инициированных ими подходов в практических условиях. При этом практическую апробацию альтернативных подходов можно было бы провести на уровне специальных экономических зон. После внедрения предлагаемых моделей в рамках выделенных территорий можно было бы по ряду объективных показателей (оборотные средства предприятий, прибыль, бюджетные отчисления, заработная плата и т.д.) определиться с преимуществами и недостатками каждого подхода и выбрать лучший среди них или разработать оптимальный с учетом преимуществ каждого из оцениваемых подходов.
Финансировать такие эксперименты можно было бы за счет средств, выделяемых на реализацию государственных программ, которые сегодня используются крайне неэффективно. При этом отбор лучших проектов в сфере государственного регулирования социально-экономических процессов мог бы сопровождаться проведением соответствующих конкурсов, а их приведение к «товарному виду» - целевым финансированием в размере минимальных затрат, необходимых для практического внедрения.
Для получения гарантий производительности практического внедрения разработанных проектов, повышения заинтересованности разработчиков в качестве и результативности предлагаемой продукции, а также привлечения бизнес-кругов к проведению экспериментов целесообразно использовать рычаги материального стимулирования, в том числе путем предоставления права разработчикам и участникам реализации проекта на получение определенной доли (роялти) от увеличения поступлений в бюджеты экспериментальных полигонов за счет внедренных новшеств.
* * *
Считаю, приведенный порядок организации реформирования позволил бы сконцентрировать основные силы и интеллектуальные ресурсы общества на разработке и практическом внедрении модели, отражающей реальные интересы и ожидания большинства населения. При этом именно такая модель в итоге могла бы выступить как национальная идея, лишенная субъективизма и основывающаяся на предварительно подтвержденных результатах и реальных ожиданиях.