28 февраля произошло чрезвычайно важное для общества и государства событие - Конституционный суд Украины (КСУ) принял решение, которым признал неконституционным закон о языке, так называемый закон Колесниченко-Кивалова. Основанием для такого решения стало не содержание самого закона, а нарушение процедуры его рассмотрения и принятия, предусмотренной Конституцией Украины. Спустя какое-то время, 26 апреля, на том же основании признан незаконным закон о референдуме. Что это означает для Украины?
Процедуры - это мощный механизм для контроля надлежащей деятельности власти. Благодаря вышеназванным решениям вопрос процедур приобрел особую значимость, ведь они важны не только для законодательной, но и для всех ветвей государственной власти. Это правила, по которым должна существовать система, и сегодня вопрос процедуры поднимается настолько громко едва ли не впервые в истории Украины.
Прецеденты отмены законов на основании нарушения процедур показали, что с правовым нигилизмом можно бороться. То есть, если произошло нарушение надлежащей процедуры где бы то ни было - в парламенте, другом органе публичной власти, нет смысла проверять содержательную часть соответствующего акта, поскольку он является никчемным. Особую же актуальность приобретает тема административных процедур для исполнительной власти в управленческой сфере, поскольку речь идет о соблюдении прав и законных интересов человека каждый день.
На защите человеческого достоинства и прав
Соблюдение административных процедур означает значительно больше, нежели поддержку законности в государстве. Процедуры защищают прежде всего достоинство человека, заложенное как базовая ценность в Конституции Украины (ст. 3). Именно поэтому сейчас этот вопрос особенно актуален для граждан и для бизнеса. И, что самое главное, каждый может защищать свои права на уровне соблюдения процедур.
Чаще всего люди обращаются в административные органы при регистрации предпринимательской деятельности, получении лицензий на добычу полезных ископаемых, разрешений на землепользование и строительство, при администрировании налогов, начислении социальных выплат, подтверждении права владения имуществом и т.п. Административные органы в этой ситуации принимают решение, чтобы лицо могло удовлетворить свои законные права и интересы. Вместе с тем представители власти могут вынести неблагоприятные решения, не обосновывая их, или же отозвать, признать недействительным или отменить собственный акт. Все это оставляет достаточно возможностей для широкого административного усмотрения и совершения своеволия со стороны административных органов.
Потребность в удовлетворении прав и законных интересов лиц при взаимодействии с властными органами предусматривает четко определенные принципы и правила, которые и образуют административную процедуру. То есть легитимность и законность действий государства определяется справедливым отношением к лицу, а справедливое отношение к лицу измеряется принципами, критериями, правилами, составляющими это справедливое отношение. И наоборот: несоблюдение процедур при принятии нормативно-правовых актов означает несоблюдение фундаментальных принципов верховенства права и законности, определенных в Конституции, и открывает путь к своеволию власти на всех уровнях - от законодательного до исполнительного при взаимодействии с физическими и юридическими лицами в обычных бытовых вопросах.
Понятно, что органы публичной власти, очевидно, не будут приветствовать введение и соблюдение процедур, ведь это будет предполагать контроль над их решениями и действиями. Но на пути к европейскому обществу этого не избежать.
В административной юридической практике есть так называемые вмешательные процедуры, когда решения принимают органы публичной власти по собственной инициативе, а не по обращению физического или юридического лица. Недавно был случай, когда горрада стремилась добиться отчуждения земельного участка у бизнеса под общественные потребности, но Верховный суд принял решение в пользу землевладельца. Вопрос даже не в том, что стадион, который планировалось построить на этой территории, не является стратегическим объектом для отчуждения земли, а в нарушении ряда процедур. В частности, решение принималось без участия владельца, он не получил соответствующее предупреждение о намерениях, а также стоимость участка была определена без учета рыночной конъюнктуры.
Сегодня важно больше говорить о прецедентах, когда обжалование властных решений из-за несоблюдения процедур приводит к их соблюдению. Чем больше будет таких прецедентов, тем прозрачнее будет функционировать государство, и соответственно, тем больше справедливого отношения будет к людям на основании европейских принципов и ценностей.
Законодательное утверждение административных процедур
После событий Революции достоинства украинское общество начало требовать нового европейского качества отношений между лицом и органами публичной власти и должностными лицами. Одной из гарантий ответственности государства перед человеком являются четкие правила, процедуры и прозрачные отношения между людьми, бизнесом и властью.
Правительственная Стратегия реформирования государственного управления Украины на 2016–2020 гг. одним из своих приоритетов определила закрепление на законодательном уровне базовых принципов и правил проведения административной процедуры. С учетом европейского выбора Украины закон об общей административной процедуре своевременен, как никогда, поскольку это основа для прозрачной деятельности властных органов, четкие критерии и правила, по которым каждый человек сможет проверить законность действий представителя власти и таким образом защитить себя, а при необходимости обжаловать решение - тоже согласно определенным процедурам.
Проект закона об общей административной процедуре достаточно давно подготовлен в Украине. Как отметил Виктор Тимощук, заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ (ЦППР), который, кстати, одним из первых поднял вопросы административных процедур, закон будет иметь фундаментальное значение для повышения уровня справедливости в решении административных дел, а также для избегания многих коллизий в действующем законодательстве, что не потребует множества специальных законов.
Возможно, пока в Украине нет четкого понимания необходимости принятия этого закона. В качестве примера, когда контроль над совершением административного усмотрения может быть эффективным, следует привести недавно принятый парламентом закон с народным названием "Маски-шоу стоп". Этот закон установил процедуру, по которой должны действовать правоохранительные органы, в частности, при получении доказательств в ходе проведения досудебного расследования. Один шаг позволил защитить бизнес от своеволия правоохранительных структур и снизить давление на предпринимателей.
Сегодня в Украине органы власти имеют широкое пространство для административного усмотрения, поскольку обычно преобладает подзаконное регулирование, часто процедуры определяются внутренними инструкциями, которые властные структуры готовят самостоятельно и при необходимости могут менять. Также лицам не сообщается о праве и порядке обжалования административных актов, то есть граждане имеют ограниченные возможности для защиты своих прав. Все это можно изменить путем принятия закона об административной процедуре, который поможет создать прозрачную систему и обеспечить ответственность власти перед человеком.
Административные процедуры в Украине пока несовершенны. Но с новым приобретенным опытом рождается уверенность, что государство будет предсказуемо относиться к каждому человеку в одинаковых ситуациях. Только с существованием и соблюдением процедур создается порядок в обществе, люди чувствуют себя защищенными, и именно таким образом мы вместе формируем новую достойную власть и доверие к ней.