В ходе горячих дискуссий вокруг положений октябрьской пенсионной реформы внимание было приковано к изменениям в правилах назначения пенсии по возрасту и формулы ее расчета, тогда как вопрос второго накопительного уровня и, в частности, установления четкой даты его внедрения остались почти незамеченными.
Возможно, в то время 1 января 2019 г. казалось достаточно отдаленным сроком, а возможно, эту дату не воспринимали всерьез, ведь разговоры о введении второго уровня - накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования - идут уже много лет. Но январь 2019 г. неуклонно приближается, интерес ко второму уровню растет, интрига сохраняется - на сегодняшний день пока доподлинно неизвестно, какой именно будет модель внедрения и функционирования этой системы.
В конце февраля 2018 г. парламентский комитет по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения рассмотрел проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о внедрении накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования (реестр. №6677, доработанный) и рекомендовал ВРУ принять его за основу. По сравнению с нормами существующего законодательства законопроект №6677 не является уточняющим или детализирующим, по ключевым параметрам он предлагает совсем другую модель.
Во-первых, второй уровень вводится дополнительно, а не для частичной замены солидарной системы. Классическая модель второго уровня, по которой в 1990-х - начале 2000-х проводились реформы в постсоциалистических странах и которая планировалась в Украине еще с реформы 2004 г., имела целью приватизацию части государственной/публичной пенсионной системы. Это была одна из секторальных реформ переходного периода, выглядевшая необходимой и целесообразной для развития рыночной экономики и адаптации пенсионной системы к новым условиям. Часть пенсионного взноса изымалась из государственной/публичной распределительной системы (англ. PAYG, более обычный для нас термин - солидарная система) и направлялась частным структурам для инвестирования и формирования персональных накоплений. Были надежды, что это будет способствовать экономическому росту, развитию финансовых услуг и фондового рынка, стимулировать население к легализации занятости, детенизации доходов и продлению трудового периода.
Теоретически красивая концепция на практике оказалась проблемной, причем количество проблем и их сложность со временем только возрастали, что в итоге вызвало волну обратных реформ. Полная или частичная ренационализация накопленных активов обязательных негосударственных пенсионных систем была проведена в Венгрии, Казахстане, Польше. А Литва, Польша, Российская Федерация, Словакия сделали участие в этих системах добровольным, позволяя людям выбирать, оставаться или вернуться к публичной системе.
Во время финансово-экономического кризиса многие страны, временно или на постоянной основе, уменьшили либо остановили отчисление взносов в обязательные негосударственные пенсионные системы, чтобы сохранить эти средства для публичных распределительных систем. Причиной таких "обратных" реформ стала не только необходимость обеспечить хотя бы минимальный гарантированный доход для всех людей преклонного возраста (эта гарантия в любом случае остается за государством), но и попытка остановить увеличение бюджетного дефицита и государственного долга. Дело в том, что значительная часть пенсионных активов была инвестирована в государственные ценные бумаги, а привлеченные средства правительства использовали для финансирования своих текущих потребностей и обязательств, включая покрытие дефицита системы публичных финансов и, в частности, дефицита солидарной системы. Например, в Польше, Венгрии, Словакии такая циркуляция "приватизированных" средств солидарной страховой системы привела к росту национального дефицита на 1,5% ежегодно.
В Украине внедрение "приватизационной" модели второго уровня откладывалось как раз из-за финансовой несостоятельности страховой солидарной системы, и без того находившейся в жалком состоянии. Хроническая нехватка средств в бюджете Пенсионного фонда не всегда отображалась в виде явного дефицита. В отдельные годы дефицит маскировался через непогашенные казначейские займы на покрытие "временных" кассовых разрывов (на начало 2018 г. их сумма достигает 48,1 млрд грн), а чаще всего просто занижались размеры пенсий из-за неадекватной индексации, замораживания минимальных гарантий, изменения формулы и т.п.
Законопроектом №6677 предусматривается, что второй уровень вводится не для частичной замены, а в дополнение к существующей солидарной системе, то есть у бюджета Пенсионного фонда не будет прямых финансовых потерь от внедрения второго уровня. Но изменение парадигмы связано не столько с учетом опыта стран Восточной и Центральной Европы и СНГ, сколько с последними изменениями в отечественной страховой солидарной системе.
В 2016 г. суммарный размер единого социального взноса (ЕСВ) был сокращен до 22%, а его пенсионная составляющая уменьшилась почти вдвое. Работодатели с радостью воспользовались возможностью тратить на оплату труда еще меньше, поэтому взрывного роста "бруттизированных" зарплат ожидаемо не было. По сравнению с 2015 г. поступления страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда сократились на 35% (см. табл.), хотя средняя зарплата выросла на 23,6%, а численность застрахованных наемных работников, являющихся самыми надежными плательщиками взносов, - на 4,2%. По расчетам Пенсионного фонда, потери собственных поступлений вследствие снижения ЕСВ оценивались в 96,4 млрд грн. При неизмененном размере ЕСВ можно было собрать почти вдвое больше взносов и закончить бюджетный год даже с профицитом в 14,7 млрд грн. А в результате в 2016 г. более половины расходов пенсионной системы пришлось обеспечивать с помощью государственного бюджета.
Экономическое оживление и ускорение динамики роста зарплат (в том числе благодаря двукратному повышению минимальной зарплаты) позволили нарастить поступление взносов в 2017 г. на 44%, в 2018-м можно ожидать их прироста еще на 35%. Поскольку четких государственных обязательств по компенсации потерь страховой системы от снижения размера ЕСВ нет, пользуясь возможностью, госбюджет начал быстро сокращать свой взнос в финансирование пенсионных расходов (45,8% в 2017 г., 40% - по плану на 2018 г.). Это приводит к усилению рисков дальнейшего обнищания пенсионеров, ведь финансовая состоятельность страховой солидарной системы чрезвычайно ограничена. На 100 пенсионеров приходится 110 плательщиков, и при существующей ставке ЕСВ (из 22% в Пенсионный фонд направляется 18,84%) страховая пенсионная система в состоянии обеспечить размер выплаты в среднем около 21% от текущего уровня зарплат. И чем быстрее будут расти зарплаты, тем скорее обесценится относительная стоимость пенсий.
От политиков и некоторых экспертов часто приходится слышать, что среди населения трудоспособного возраста около половины не платят взносы, и это резерв для решения финансовых проблем страховой системы. Но если рассмотреть структуру населения трудоспособного возраста по статусу на рынке труда, то подавляющее большинство этих людей имеют достаточно уважительные причины не работать и/или не платить взносы (см. рис.). Среди незанятого населения (всего 8,7 млн человек) 1,7 млн человек составляют безработные, почти 2 млн уже являются пенсионерами, еще 4,5 млн человек - ученики/студенты и лица, выполняющие семейные/домашние обязанности. Среди населения в неформальной занятости (всего 3,7 млн человек) почти 1,5 млн человек - это лица, работающие в личных крестьянских хозяйствах с частичной продажей произведенной продукции, и для них участие в страховой системе не обязательно. То есть в действительности в стране нет значительного ресурса для "мобилизации" дополнительных плательщиков взносов, не говоря уж о 7 млн человек. Даже в случае улучшения ситуации с занятостью, учитывая демографические тренды, существенного прироста количества плательщиков ЕСВ ожидать не приходится.
Самый одиозный пункт октябрьской реформы 2017 г. - снижение оценки одного года стажа в пенсионной формуле с 1,35 до 1% - фактически легализировал снижение уровня страхового возмещения, и его необходимость аргументировалась как раз снижением ставки ЕСВ. Сейчас ни у кого не возникает сомнений, что солидарная страховая система не в состоянии обеспечить приемлемый уровень пенсий и, в частности, выполнение требований Конвенции Международной организации труда о минимальных нормах социального обеспечения (№102). При таких обстоятельствах "дополнительный" второй уровень подается как спасатель всей пенсионной системы, который поможет подтянуть совокупный размер пенсионного обеспечения хотя бы к заветным 40% заработка.
Во-вторых, "дополнительный" второй уровень нуждается в уплате дополнительных взносов. Существующее законодательство еще со времен реформы 2004 г. предусматривало, что взносы во второй уровень будут платиться работником из начисленной заработной платы, но параллельно с ростом размера взноса работника во второй уровень будет происходить снижение взноса работодателя в солидарную систему, и высвобожденные средства должны направляться на повышение зарплат. В первый год размер взноса во второй уровень составит 2%, ежегодно он будет увеличиваться на 1% до достижения 7%, на которых будет зафиксирован на все дальнейшие годы. Несмотря на некоторый пессимизм относительно способности государства и общества проконтролировать адекватность выполнения обязательств работодателей по бруттизации зарплат, такая перераспределительная схема введения уплаты взносов во второй уровень по крайней мере формально выглядела справедливой.
Как уже отмечалось выше, законопроект №6677 не предусматривает изъятия части ЕСВ из солидарной системы, то есть взносы во второй уровень должны платиться дополнительно и отдельно от ЕСВ. Порядок установления размера взноса во второй уровень (2% на старте с постепенным повышением до 7%) сохраняется. Возникает логичный вопрос: кто и из каких средств будет платить эти взносы?
Законопроект №6677 определяет, что взносы будут уплачиваться из заработной платы (дохода) застрахованных лиц. Вместе с тем авторы этого проекта закона предлагают КМУ вместе с проектом закона о государственном бюджете Украины на 2020 г. подготовить и подать на рассмотрение парламента предложения о постепенном, на протяжении 2020–2023 гг., уменьшении размера налога на доходы физических лиц и постепенной отмене военного сбора с физических лиц с одновременным направлением высвобожденных средств в систему уплаты страховых взносов в накопительную систему пенсионного страхования.
Исходя из текста законопроекта, формирование размера второго взноса будет выглядеть следующим образом:
- в первый год первые 2% застрахованные лица должны заплатить из собственного кармана за счет дополнительной фискальной нагрузки;
- следующие 3% должны быть высвобождены от уменьшения налога на доходы физических лиц с нынешних 18 до 15%;
- последние 2% должны поступить в результате отмены военного сбора, но поскольку ставка этого сбора 1,5%, недостающие 0,5% застрахованные лица, очевидно, должны заплатить из собственного кармана.
В итоге наемные работники будут иметь дополнительную (по сравнению с сегодняшней) фискальную нагрузку в размере 2,5% заработной платы, а бюджет страны теряет налоговые поступления в сумме 4,5% фонда зарплаты вследствие снижения налогов, плюс еще потери от вывода из базы налогообложения 7% фонда зарплаты (страховые взносы во второй уровень должны быть освобождены от налогообложения).
По сути, законопроект №6677 предлагает ввести уплату взносов во второй уровень за счет бюджетных средств, причем не только государственного/центрального бюджета, но и местных бюджетов, для которых налог на доходы физических лиц является крупнейшей статьей доходов. При таком подходе "дополнительный" второй уровень ничем не лучше "приватизационного", ведь система публичных финансов в обоих случаях понесет значительные убытки. Сокращение налоговых поступлений в государственный и местные бюджеты ведет к еще большему обострению проблем недофинансирования всего публичного сектора, включая медицину, образование и солидарную пенсионную систему.
Попытка переложить часть фискального бремени по уплате взносов во второй уровень на работодателей может привести к торможению роста зарплат, ведь работодатели всеми способами будут пытаться сделать это не за счет своих прибылей, а в рамках тех же затрат на оплату труда. То есть, как и в случае с бюджетными средствами, конечными "бенефициарами" всех убытков будут работники и их семьи, все население страны.
Если пытаться внедрить второй уровень в рамках существующего фискального поля, без притока "новых", действительно дополнительных средств, система вряд ли сможет генерировать действительно дополнительные доходы. Очевидно, взносы во второй уровень придется платить застрахованным лицам из собственного заработка, но общая фискальная нагрузка должна быть распределена более справедливо. Например, внедрение второго уровня можно синхронизировать с переходом к прогрессивному налогообложению персональных доходов, чтобы доходы от занятости в нижнем и среднем диапазонах облагались налогами на более выгодных условиях, чем высокие заработки и пассивные доходы.
В-третьих, второй уровень будет функционировать через негосударственные пенсионные фонды. Существующее законодательство еще со времен реформы 2004 г. предусматривает создание Накопительного фонда как целевого внебюджетного фонда, в котором аккумулируют взносы и пенсионные активы второго уровня; административное управление Накопительным фондом осуществляет исполнительная дирекция Пенсионного фонда, управление пенсионными активами - компании по управлению активами. Через два года (начальная редакция ЗУ "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" устанавливала срок
11 лет) после внедрения перечисления страховых взносов в Накопительный фонд участники второго уровня будут иметь право направить свои взносы в выбранный ими негосударственный пенсионный фонд, имеющий статус субъекта второго уровня.
Законопроект №6677 предусматривает децентрализованную модель, где главными действующими лицами будут негосударственные пенсионные фонды, а Пенсионный фонд будет осуществлять только часть административных функций (сбор взносов, ведение персонифицированного учета, прием заявлений от участников, некоторые другие). По мнению авторов законопроекта, такая модель позволит распределить риски между десятками негосударственных пенсионных фондов, не концентрируя их в одном государственном фонде, обеспечивает конкуренцию на рынке услуг по накопительному пенсионному страхованию и снижает риски построения коррупционных схем.
Не ставя под сомнение общую необходимость существования негосударственных пенсионных фондов, в том числе возможность их присутствия в системе второго уровня, позволим себе задать только один формальный вопрос: может ли предлагаемая децентрализованная модель называться государственной и функционировать в рамках общеобязательного государственного пенсионного страхования наряду с солидарной системой? Если закон обязывает платить взносы, государственные органы осуществляют регулирование, надзор и контроль, это еще не означает, что система является государственной или даже публичной. Предусмотренное участие Пенсионного фонда весьма ограничено для того, чтобы предоставить предлагаемой модели статус государственной. То есть такая модель второго уровня может иметь право на существование, но надо называть вещи своими именами - это частная система, и едва ли ей место в Законе Украины "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании".
Никто не говорит, что модель второго уровня, прописанная в нынешней редакции закона, идеальна. Несмотря на нехватку времени, надо приложить усилия для наработки социально приемлемой и финансово обоснованной модели, которая сможет объединить мощность публичных и частных механизмов.