Украина демонстрирует серьезные успехи на поле боя — в ответ Россия наносит удары по энергетическим мощностям ряда областей, а Путина Кремль пытается обелить. Агрессор показывает, что Украину ожидает непростая зима, и будет давить на необходимость переговоров, результаты которых первым же и нарушит.
Садиться за стол переговоров с Россией — это как объяснять правила дорожного движения нетрезвому водителю, совершившему смертельное ДТП.
Несмотря на потери россиянами позиций на юге и востоке, стремительную деоккупацию тысяч квадратных километров украинских территорий, военные прогнозируют затяжную войну. В этом усматривает для себя пользу Россия, ожидая снижения интереса к Украине со стороны международных партнеров в случае боевых действий, растянутых на годы.
Для того чтобы это не произошло, власть должна сделать шах и мат на дипломатическом поле и заручиться поддержкой международников на десятилетия.
Поэтому сейчас ход за Киевом, когда дипломатия уже подкреплена успехами военных.
Ожидаемо, лидирующая роль — за президентом.
Закрытый форум YES подтвердил, что подключается «тяжелая артиллерия» — сам Владимир Зеленский. Он лично будет представлять планы Украины по восстановлению, Fast Recovery и делиться военными результатами, в отличие от первой конференции в Лугано, где значительная роль отводилась правительству и депутатам.
На следующей неделе президент представит законопроект о создании Фонда восстановления Украины (Ukraine Restoration Fund), который должна оперативно принять Рада. Банковой уже нужно демонстрировать четкие движения по восстановлению государства и экономики, чтобы получать финансирование. Сейчас же это происходит в значительной мере благодаря результатам военных.
Киев оживился еще и потому, что в ближайшие месяцы состоятся важные для Украины события — сессия Генассамблеи ООН, которая уже началась в Нью-Йорке, неформальная встреча лидеров ЕС в октябре, Берлинская конференция по восстановлению Украины и ноябрьский саммит G20, где ожидают лично Зеленского и Путина.
Именно эти международные события будут влиять на поддержку Украины и задавать вектор восстановления.
Заявления Запада и шаги украинской власти демонстрируют, что сейчас разворачиваются несколько вариантов сценариев дальнейшей поддержки Украины. Ближе к точке принятия решения их будут детализировать. Сейчас речь идет об определении механизмов и форматов помощи Украине.
Сценарий 1: американский лидер
Еще в ходе конференции в Лугано было понятно, что украинская концепция «дайте нам деньги, а мы сами решим, куда их потратить» выглядит значительно более слабой по сравнению с европейской «деньги в обмен на реформы».
Несмотря на вежливые заявления и слова поддержки в Лугано, конференция прошла как условный визит вежливости, когда стороны обмениваются намерениями. Для конкретных дел нужны четкие и аргументированные цифры, прозрачные механизмы и измеримый уровень ответственности.
25 октября на конференции по восстановлению Украины в Берлине Еврокомиссия представит свое видение, которое будет отличаться от представленного в Лугано плана восстановления большей точностью и конкретикой. Можно ожидать, что также платформу предложат как основу механизма предоставления помощи.
Исследователи немецкого фонда Маршалла GMF считают, что именно платформа RecoverUkraine должна стать координационной для запуска восстановления в Украине, а прозрачность — главным принципом уже с первого дня.
Украина будет определяться с приоритетами, а международные партнеры — с условиями и механизмами финансирования.
Первым координатором платформы должен стать «американец с глобальным статусом» — сильный политик, у которого есть рейтинг в США и который вхож к мировым лидерам. В GMF убеждены, что слабой координации восстановления из послевоенного Киева будет недостаточно.
Координатора RecoverUkraine должны выбрать G7 и Украина, и им же он должен быть подотчетен, но у него будет значительная автономия в принятии решений. Именно он должен выработать механизмы направления средств на восстановление, создать транспарентные рамки для принятия решений и организовать институционально восстановление в партнерстве с Украиной, Еврокомиссией и G7.
По мнению экспертов GMF, создание отдельного агентства или единого фонда для централизации помощи Украине нереалистично. Ведь страны-партнеры предпочтут работать через МВФ, Всемирный банк, ЕБРР, которым доверяют и в которых уже действуют механизмы прозрачности и подотчетности. То есть, в отличие от плана Маршалла, когда из одного-двух фондов финансировалось много стран, адаптированный украинский план может предусматривать финансирование одной страны из многих источников. Таким образом реализуется принцип открытой платформы, которая позволит всем странам применять индивидуальный подход и систему контроля.
О том, что единого фонда не будет, заявляют и в Центре анализа европейской политики (CEPA). Здесь тоже убеждены, что должна быть платформа ЕС, в рамках которой будут действовать назначенные западными странами и Украиной координаторы, подотчетные непосредственно президентам или правительствам и входящие в координационный совет. Этот орган должен быть не директивным и формальным, а независимой и действующей командой экспертов, в том числе из общественного и частного секторов.
Запустить процесс восстановления предлагается в четыре этапа.
- Немедленная помощь — это вариант украинского Fast Recovery, когда средства направляются на восстановление критической инфраструктуры, социальной сферы, жилья и экономики для поддержки страны еще во время войны.
- Реконструкция — этап после прекращения огня, предполагает быстрое реагирование на разрушения, восстановление сектора, который может работать на восстановление экономики.
- Модернизация — фаза качественного восстановления, во время которой формируется более современная, диджитализированная, экологичная и демократическая страна, более ориентированная на ЕС.
- Вступление в ЕС — предполагает согласование стран-членов на принятие Украины в ЕС. Будет означать качественное прохождение всех предыдущих этапов восстановления.
Для обеспечения доверия Украина должна убедить в прозрачности тендеров, публиковать как можно больше документов, связанных с восстановлением, через единую цифровую платформу. На создании единой цифровой платформы настаивает и украинский общественный сектор.
Получение средств на восстановление будет зависеть от успешности проведения реформ и выполнения Украиной требований по кандидатству в ЕС еще на первом этапе предоставления помощи. Конфискация российских активов может быть долгосрочной перспективой из-за юридических сложностей.
Сам же план Маршалла должен стать прототипом, адаптированным под реалии для предоставления амбициозной помощи Украине, но не примером создания дополнительных институтов.
Существует высокая вероятность, что именно этот сценарий в ключевых моментах будет рассматриваться перед берлинской конференцией.
Сценарий 2: Украина в центре процесса
Украина пытается возглавить процесс восстановления.
После Лугано были попытки создать Агентство по восстановлению, оставшиеся на уровне заявлений Даниила Гетманцева.
План восстановления до сих пор не утвержден, он обсуждается в целевых группах и частично представляет собой «винегрет» из разных программ. В частности, международников могут удивить пункты о закупке «мощных стационарных компьютеров для руководителей аппарата ВР», рыночном уровне зарплат госслужащим, создании Единого портала вакансий наряду с восстановлением жилья, дорог, аэропортов в Плане восстановления страны, что оценили в 750 млрд долл.
Действующим является United24, состоящий из девяти счетов министерств.
Следующая попытка — Фонд восстановления Украины как специальный финансовый инструмент. Поскольку законопроект будет президентский, а суть инструмента представили Андрей Ермак и Кирилл Тимошенко послам иностранных государств, то эта инициатива имеет самые высокие шансы на реализацию.
Фонд восстановления, как и обращали внимание эксперты, будет действовать под личные обязательства президента Зеленского и с привлечением международников.
Донорами фонда будут как Украина, так и международные партнеры. У президента учли рекомендации общественного сектора и предусмотрели в наблюдательном совете 75% представителей донорских организаций. Международникам также отдают стопроцентное право формировать руководящий состав фонда. Однако это не устранение государства от ключевой роли распределения средств.
Деньги от доноров будут поступать в виде грантов по договорам. Подобным примером с действенным опытом является европейский NextGenerationEU, средства из которого предоставляли странам в виде грантов в обмен на реформы.
Законопроект о фонде пообещали представить странам-партнерам для комментариев. Также правительство уже анонсировало создание в рамках бюджета на 2023 год 19-миллиардного Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии, который будет аккумулировать конфискованные средства России и международную помощь на быстрое восстановление.
Чтобы и эта инициатива по фонду не стала очередной утопией, команде президента следовало бы наработать его видение совместно с экспертами и общественностью, акцент на чем делают в ЕС.
В частности, на этапе формирования законопроекта надо учесть рекомендации, которые основываются на послевоенном опыте других стран и международных позициях.
Фонд не должен стать новой властной организацией и находиться в структуре ЦОИВ. Это должен быть внебюджетный институт как механизм сбора и накопления средств. Вопрос подчинения и функций фонда сейчас является одним из ключевых.
Фонд не должен стать зеркальной инициативой United24.
Ведь в новый фонд могут перейти старые коррупционные риски. В частности, сугубо координационные и фандрайзинговые функции U24, где фактически средства тратят министерства в ручном режиме, без четких критериев приоритетности в выборе проектов или закупок. На практике «и т.п.» в перечнях направления расходов позволяют единолично решать, кого и на какую сумму поддержать. Кроме того, комиссии, распределяющие средства, как, например, в Минздраве, на 65% состоят из работников министерства, и у них нет никаких процедур работы и обязательств относительно прозрачности.
В будущий фонд должна поступать и анализироваться вся информация по реализации проектов. Это поможет избежать двойного финансирования одних и тех же объектов.
Рекомендация по обеспечению публичности и единого подхода к подотчетности сейчас не выполнена. Ведь процесс разработки законопроекта не инклюзивный, а кабинетный «с высокими порогами».
Рисками этой инициативы является также то, что фонд может оказаться, по сути, одним из счетов, а не механизмом привлечения и эффективного использования средств. В нынешней вариации фонд может быть временным выходом на этапе Fast Recovery, но не на весь период восстановления.
Важно, что видение украинской власти в отношении этапов восстановления похоже на видение европейских экспертов: восстановление критически важных объектов уже во время войны, восстановление социальной сферы, предприятий, жилья после прекращения огня и модернизация как наиболее качественный этап, результатом которого должно быть вступление в ЕС.
У Украины высокие шансы отстроиться кардинально новой и выйти в итоге из руин победителем. Для этого должен сработать механизм «деньги в обмен на реформы», а в топ-кабинетах — принцип нулевой толерантности к коррупции.