После внесения изменений в Налоговый кодекс о функционировании упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности остался нерешенным в сфере налогового законодательства Украины последний фундаментальный вопрос - функционирование специальных экономических зон (СЭЗ). Позиция разработчиков НКУ такова: поскольку в результате снижения номинальных ставок ключевых национальных налогов налоговая нагрузка на экономику Украины будет одной из самых низких в Европе, то, соответственно, нет смысла предоставлять дополнительные налоговые преференции - инвесторы, мол, и так придут. Данное убеждение представляется не совсем обоснованным и может обернуться для Украины потерей значительного объема инвестиций. Действительно, номинальные ставки в европейских странах сегодня немного выше, чем будут в Украине после окончательного снижения налога на прибыль до 16%, НДС - до 17%, а также возможного уменьшения нагрузки на фонд оплаты труда для работодателей в случае проведения пенсионной реформы. Вместе с тем, для инвестиций, прежде всего в высокотехнологичные отрасли экономики, в странах ЕС функционируют особые фискальные режимы, против которых Украина даже с самыми низкими номинальными ставками априори неконкурентоспособна.
Принятие Налогового кодекса способствовало утверждению в Украине относительно нейтральной налоговой системы. За исключением довольно ограниченного круга отраслей, которым предоставлены временные льготы по НДС и налогу на прибыль, и преференций для малого бизнеса налоговая система не содержит других льготных режимов. Не сказано в НКУ и о налоговых льготах для специальных экономических зон. Вообще почему-то считается, что с вступлением кодекса в действие СЭЗ как таковые были ликвидированы. На самом деле Закон Украины «Об основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон», принятый еще в 1992 году, никто не отменял, как не отменял и законы о создании отдельных СЭЗ.
Вместе с тем НКУ лишил их большинства налоговых преференций, оставив только льготы по уплате ввозной пошлины на оборудование, которое не производится в Украине, и только для участников 17 технологических парков. Очевидно, что это не самая затратная статья для инвесторов. Как следствие, на сегодняшний день сложилась довольно парадоксальная ситуация: практически никаких экономических стимулов в пределах СЭЗ предприятия не имеют, но вынуждены подвергаться дополнительным проверкам относительно соблюдения условий реализации инвестиционных проектов. Из-за этого компании, развивавшие бизнес в СЭЗ, пытаются либо перевести свою деятельность под общий режим, либо, что случается чаще, уйти из такой страны, где власть в один день может пообещать определенные льготы для развития, а на следующий - без какой-либо компенсации и объяснений их полностью ликвидировать.
Сегодня в Украине понятие «специальная экономическая зона» полностью дискредитировано и ассоциируется у большинства граждан, как правило, с колоссальными налоговыми льготами, коррупцией и утраченными бюджетными средствами, на которых нажил капитал не один десяток псевдобизнесменов. Подобная практика действительно имела место, хотя есть примеры и довольно успешных проектов, которые действительно позволили привлечь инвестиции в высокотехнологичные производства и создать рабочие места. Из-за негативного оттенка любые инициативы по внедрению специальных режимов экономической деятельности пытаются представлять отдельно от закона о СЭЗ. В частности, Закон Украины «О специальном режиме инновационной деятельности технологических парков» ни разу не ссылается на него (и вообще не упоминает о СЭЗ), хотя технопарки являются одним из наиболее распространенных видов СЭЗ.
В феврале на рассмотрение Верховной Рады был вынесен законопроект, предлагающий формализовать в отдельный режим экономической деятельности еще один вид СЭЗ - индустриальные (промышленные) парки. Его инициатором выступили представители и власти, и оппозиции, поэтому казалось, что существует некоторый консенсус относительно этой идеи. Но сам проект содержал крайне дискуссионные нормы, поэтому со временем был снят с рассмотрения парламентом. Жаль, что довольно перспективную идею можно утратить из-за того, что когда-то ее некорректно применили в Украине, и из-за того, что законодатели не могут четко и понятно для общества донести ее суть и потенциал. Между тем представляется, что именно индустриальные парки являются наиболее действенным и эффективным механизмом привлечения инвестиций в Украину.
О причинах распространенности индустриальных парков
Индустриальные парки являются одним из наиболее распространенных видов СЭЗ, которые созданы как в экономически развитых странах, так и в развивающихся. Большинство стран, являющихся соседями Украины, то есть прямыми конкурентами за инвестиции в регионе, также активно развивают систему индустриальных парков. Следует отметить, что в европейских и российских индустриальных парках условия для инвесторов пока более преференциальны, чем существовавшие в Украине до 2005 года. Другой вопрос, что в них нет таких масштабных злоупотреблений, как были у нас.
Как показывает практика, индустриальные парки в Украине часто путают с «виртуальным» фискальным пространством, в котором уменьшается налоговая нагрузка. На самом деле индустриальный парк - это лишь юридически обособленный земельный участок, предназначенный для размещения промышленного производства. Действительно, довольно часто (но необязательно) на них распространяются специальные режимы экономической деятельности, в отдельных случаях - и особый налоговый режим, отличный от общего. Площадь индустриальных парков, как правило, колеблется от нескольких десятков до нескольких сотен гектаров в пределах одной территориально-административной единицы, выделенной для промышленного развития.
В чем же причины распространенности индустриальных парков? Во-первых, они позволяют повысить инвестиционную активность в экономике, ведь суть функционирования индустриальных парков заключается в увеличении инвестиций. Допуск в индустриальный парк, как правило, ограничен минимальным объемом инвестиций, которые компания должна вложить в развитие производства. Кроме того, производство в пределах индустриального парка автоматически расширяет спрос на продукцию сопредельных отраслей промышленности, чем стимулирует их развитие. Дополнительным источником инвестиций также выступают бюджетные расходы на развитие в пределах индустриальных парков инфраструктуры и логистики.
Во-вторых, индустриальные парки позволяют легитимно (с точки зрения соблюдения норм и правил ВТО) субсидировать приоритетные отрасли промышленности, как правило, высокотехнологичные. Любая субсидия в конечном итоге призвана уменьшить расходы предприятий: государство может предоставлять ее в форме бюджетных расходов на развитие инфраструктуры или освободив предприятие от уплаты части налогов. Безусловно, государство не может предоставлять такую помощь всей экономике, так как у него просто не хватит финансовых ресурсов на реализацию своих функций. Более того, во внедрении льготного налогового режима для всей экономики нет смысла, ведь зачем стимулировать, к примеру, торговлю или эксплуатацию природных ресурсов? Эти отрасли хоть и важны, однако не влияют на качественное развитие экономики. Количество супермаркетов никоим образом не коррелирует с уровнем развития внутреннего производства, о чем свидетельствует и украинская ситуация.
Однако существует комплекс отраслей промышленности, которые могут принести немалые экономические выгоды, даже если они платят довольно незначительные объемы налогов. Такими выгодами могут быть инвестиции, рабочие места, приток валюты, рост доходов населения, спрос на образование и т.п. Очевидно, что развитие судостроения или самолетостроения, даже если бы они не давали ни одной копейки в бюджет, будет иметь намного большую общую пользу для экономики и государства в целом, чем добыча и экспорт газа и нефти, дающие сверхдоходы в бюджет. Из-за этого государство готово отказаться от части собственных доходов в виде налогов ради того, чтобы эти предприятия размещались на его территории. Индустриальные парки позволяют предоставить особенно благоприятный режим экономической деятельности для таких отраслей.
В-третьих, развитие индустриальных парков позволяет экономически, экологически и эстетически структурировать населенные пункты, «очистив» города от промышленного производства. В последнее десятилетие существует тенденция к расширению средней площади индустриальных парков, что связано с желанием органов власти сконцентрировать в них как новообразованные, так и действующие промышленные предприятия (фактически вынести их за территорию населенного пункта). Концентрация промышленного производства на ограниченных площадях за пределами жилых, историко-культурных и рекреационных территорий не только делает экономику общины более эффективной из-за снижения трансакционных расходов, но и помогает улучшить качество жизни и экологическую ситуацию в соответствующем населенном пункте. Уже сегодня во многих европейских городах вся местная промышленность концентрируется исключительно в пределах индустриального парка. Для Украины, города которой являются конгломератом из жилых массивов и экологически вредных предприятий, этот аспект крайне важен.
Как создать эффективный индустриальный парк?
Эффективность и действенность индустриальных парков зависит от профессиональности развития экономических механизмов их функционирования и корректного законодательного оформления. Важнейшими являются вопросы управления и собственности, механизма привлечения инвесторов и система стимулов и льгот, предоставляемых на территории индустриальных парков.
1. Управляющая компания и вопросы собственности. Инициатором создания парка могут выступать как государство, так и частные инвесторы. Вместе с тем в Украине, как и в большинстве развивающихся стран, частные индустриальные парки, скорее всего, в классическом виде не заинтересуют частных инвесторов. Это объясняется тем, что привлекательность индустриальных парков для инвесторов заключается в том, что определенный субъект (таким может быть только государство) бесплатно берет на себя часть их расходов на ведение бизнеса. Таким образом, инвесторы (особенно иностранные) получают премию за риск, связанный с нестабильностью ведения бизнеса в таких странах, как Украина. Очевидно, если обустройством и обеспечением деятельности индустриальных парков будут заниматься частные компании, то они переложат свои расходы на плечи участников парка, включая свою норму прибыли. В конечном результате инвесторы теряют экономические стимулы для размещения производства в частном индустриальном парке.
Как правило, в странах Евросоюза инициатором создания индустриального парка выступают органы местной власти, заинтересованные в стимулировании инвестиционной активности на своей территории. Они лучше знакомы с ее географическим, технологическим и инфраструктурным потенциалом, поэтому более компетентно могут разработать бизнес-план индустриального парка, чем специалисты центральных органов власти. Для обустройства территории индустриального парка и дальнейшего его обслуживания создается отдельное юридическое лицо - управляющая компания.
В большинстве случаев в каждом индустриальном парке действует собственная отдельная управляющая компания. Вместе с тем существует практика, когда такая компания обслуживает несколько СЭЗ. В частности, в России в 2006 году была создана управляющая компания ОАО «Особые экономические зоны», в ведении которой находятся действующие и новосоздаваемые особые экономические зоны России. Единственным акционером компании является государство. Компания также осуществляет поиск и привлечение инвесторов от крупнейших международных и российских корпораций или независимых специализированных компаний среднего размера.
В странах Центрально-Восточной Европы (Словакии, Польше, Венгрии) действует несколько иная и, на наш взгляд, более эффективная система, учитывая отсутствие четкой административной вертикали, присущей России. Поскольку инициатором создания индустриального парка выступает муниципалитет, то в уставном капитале управляющей компании ему принадлежит контрольный или наибольший миноритарный пакет акций. Центральное правительство, проводя политику стимулирования инвестиций, в процессе размещения может выкупить часть акций для поддержки развития проекта, если посчитает его эффективным. Еще часть акций распределяется между участниками индустриального парка для обеспечения возможности влиять на деятельность управляющей компании. Такой механизм удобен тем, что через инструменты дополнительной эмиссии позволяет поддерживать управляющую компанию для реализации новых мероприятий по более качественному обеспечению деятельности индустриального парка.
2. Механизм привлечения инвесторов. Процесс поиска и убеждения инвесторов, что именно этот индустриальный парк является привлекательным для них, довольно сложный. Этим должны совместно заниматься управляющие компании, муниципалитеты, региональные и государственные органы власти. Обычно роль региональной и местной власти довольно важна в этом процессе, однако у нее (а тем более у управляющих компаний) нет ресурсов для поиска и привлечения мощных иностранных инвесторов. Более того, инвесторам сложно определить свои приоритеты, если одновременно они получают информацию о десятках индустриальных парков в пределах одной страны.
Для обеспечения более эффективного поиска инвесторов центральное правительство часто создает отдельные органы центральной власти, целью которых является поиск иностранных инвесторов за рубежом для их привлечения в индустриальные парки. В частности, в Словакии, которая «перетащила» на свою территорию производственные мощности многих мировых корпораций, этим вопросом занимается центральное государственное агентство SARIO (Словацкое агентство развития торговли и инвестиций). Агентство формирует каталог предложений местных органов власти (то есть перечень доступных и запланированных индустриальных парков в стране) и предлагает инвестору самый интересный для него вариант. Очевидно, что иностранному инвестору удобнее вести диалог с одной структурой, которая находится в столице государства, чем самостоятельно анализировать десятки вариантов, которые к тому же часто расположены на периферийных территориях.
3. Инструменты государственной поддержки. Чтобы стимулировать приход бизнеса в индустриальные парки, государство использует широкий перечень инструментов поддержки. Прежде всего, поддержка деятельности индустриальных парков со стороны государства заключается в осуществлении инженерной подготовки участка, обеспечении поставок газа, электрической и тепловой энергии, воды, функционирования системы водоотвода, прокладке и налаживании транспортных коммуникаций (автомобильных дорог, доступа к портам, аэропортам, железнодорожным путям), развитии прикладной инфраструктуры (административные здания, складские помещения и т.п.).
Кроме того, из практики функционирования европейских и российских индустриальных парков можно выделить следующие формы государственной поддержки:
а) софинансирование инвестиционных проектов. К примеру, инвестор представляет проект строительства определенного предприятия на территории индустриального парка. На основе сметы проекта государство фактически берет на себя часть обязательств по его финансированию с помощью различных способов финансовой поддержки (условные налоговые льготы, прямой трансферт, льготный кредит и т.п.). На этом поддержка государства заканчивается, и предприятие продолжает пользоваться лишь инфраструктурными услугами индустриальных парков;
б) опосредованное уменьшение расходов инвесторов, исключая на обслуживание парка. Государство может взять на себя обеспечение подготовки, проживания и доставки необходимых квалифицированных кадров, охрану промышленных объектов, часть социального страхования, льготный доступ к транспортной и логистической инфраструктуре и т.п.;
в) предоставление налоговых льгот. Государство может предоставлять отдельные налоговые льготы на постоянной основе. Такие методы применяются для стимулирования увеличения объемов производства путем расширения финансовых ресурсов предприятий.
Виды налоговых стимулов довольно разнообразны: налоговые каникулы, прежде всего по уплате налога на прибыль, налогов на землю и недвижимое имущество; пониженные (льготные) ставки налога на прибыль, землю и недвижимое имущество как менее затратная для государства альтернатива налоговым каникулам; инвестиционный налоговый кредит, который может предоставляться либо в форме отсрочки уплаты начисленного налога (часто с добавлением процентов за пользование), либо в виде направления начисленного налога на инвестиционные цели; налоговая скидка, то есть уменьшение базы налогообложения путем включения расходов на инвестиционные цели в валовые расходы; ускоренный метод налоговой амортизации; амортизационная премия, предусматривающая возможность отнести на валовые расходы дополнительный процент стоимости основных средств; освобождение от уплаты НДС и пошлины относительно импорта оборудования, которое не производится в стране; пониженная ставка отчислений в социальные фонды из фонда оплаты труда работников, занятых научно-исследовательскими разработками; возможность выписывать налоговые векселя при импорте продукции; освобождение или смягчение требований относительно обязательной продажи валютной выручки.
В результате все меры государственной поддержки сводятся к уменьшению расходов инвесторов. Таким образом, государство для привлечения инвестиций должно не создавать видимость формирования благоприятной экономической среды, а взять на себя часть реальных расходов. Применяя определенную комбинацию названных мер государственной поддержки, можно достичь привлекательности индустриальных парков и в Украине. Вместе с тем отметим, что главная цель экономических (в частности, фискальных) стимулов в рамках индустриальных парков заключается не в предоставлении их участникам более благоприятных нерыночных преимуществ, а в уменьшении нагрузки на доход и прибыль, что позволит увеличить инвестиции и производство.
В целом идея индустриальных парков довольно перспективна и экономически удобна как для предприятий, так и для государства. Проблема в том, что ее нужно качественно имплементировать в законодательство, для чего нужен профессиональный подход. В ином случае можно получить результат печальноизвестных СЭЗ 1995-2004 годов - потерянные миллиарды бюджетных средств и только миллионы привлеченных инвестиций.