Уменьшение количества политически мотивированных бюджетных решений, которые привычно связаны с рисками политической коррупции и за рубежом ассоциируются с практикой раздачи "бочек с салом", уже давно стоит в повестке дня и в Украине. До сих пор можно было наблюдать эпизодические попытки мониторинга "тушек" или "кнопкодавов" со стороны институтов гражданского общества и определенные сдвиги в реформировании одного из двух важных источников поступления средств из госбюджета на решение местных проблем - Государственного фонда регионального развития. Фонд "Відкрите суспільство" предлагает методику, позволяющую сделать важный шаг к цивилизованному лоббированию народными депутатами интересов избирателей без рисков политической коррупции.
Практика лоббирования народными депутатами выделения средств на решение проблем избирателей их округов время от времени становится предметом общественного внимания. Вместе с тем в ходе таких дискуссий почему-то чаще всего избегают разговоров о причинах этого явления. Одной из таких причин является то, что до сих пор значительная доля бюджетных ресурсов перераспределяется на центральном уровне. Более того, в 2015-м наблюдалось даже усиление зависимости выполнения местных бюджетов от трансфертов из госбюджета, в частности от субвенций. Согласно "Заключениям о выполнении Закона о государственном бюджете Украины на 2015 год" Счетной палаты доля предоставленных из госбюджета трансфертов в доходах местных бюджетов увеличилась на 2,7 процентного пункта (до 59,1%), в том числе субвенций - на 28 п.п. (до 56,6%), а доля дотаций уменьшилась на 25,3 п.п. (до 2,5%).
Чрезмерными остаются и дискреционные (по своему усмотрению, которые могут приводить к произвольной трактовке норм закона. - Ред.) полномочия членов правительства по распределению средств по меньшей мере относительно одного из ключевых источников капиталовложений на местном уровне - субвенций на социально-экономическое развитие отдельных территорий.
Дискреция процветает и благодаря тому, что не хватает качественных критериев для отбора и оценки результатов внедрения проектов, которые подаются на финансирование за счет Государственного фонда регионального развития (ГФРР) и поддерживаются в рамках субвенции на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Большой проблемой до сих пор остается то, что народные депутаты, особенно мажоритарщики, могут использовать собственные полномочия для лоббирования далеко не самых приоритетных местных проектов и быть "заложниками" местных лоббистов-однопартийцев или спонсоров. Правда, здесь не все так просто, как кажется на первый взгляд. Участниками этой игры являются и городские головы, и главы ГГА, также имеющие собственные интересы, обязательства перед избирателями и дискреционные полномочия по определению перечня проектов на получение средств из госбюджета. Здесь существуют широкие возможности для теневых договоренностей между участниками процесса лоббирования по поводу поддержки одних проектов и игнорирования других. При этом городские головы и представители местных органов государственной власти используют собственный "арсенал" влияния на народного депутата - проекты, в отношении которых существует его лоббистский интерес (в частности и учитывая обещания перед избирателями) и которые могли бы подать на финансирование за средства госбюджета, могут не иметь надлежащей проектно-сметной документации или же в местном бюджете почему-то не находится средств на софинансирование проекта, что является обязательным условием в таких случаях, и т.п.
И когда избиратели спрашивают, почему до сих пор не решена та или иная проблема, то городской голова кивает на правительство и народного депутата, а тот, в свою очередь, - на местную власть. Более того, от выборов до выборов предвыборные программы и отчеты о деятельности народных депутатов не слишком "обременяют" конкретными обещаниями и информацией о вкладе в решение масштабных и острых проблем на местном уровне.
Получается замкнутый круг, который можно разорвать, если уменьшить дискрецию при распределении трансфертов на капитальные вложения и подключить инициативные группы граждан, местных депутатов и народных депутатов к публичному формированию перечня проблем, которые не могут быть решены на местном уровне из-за нехватки средств или полномочий и нуждаются в финансировании за средства госбюджета или же вмешательстве народных избранников. Ведь именно это и является фактически настоящей "общественной повесткой дня" народного депутата.
Украинские технологии лоббирования
"бочек с салом"
Явление политической коррупции тесно связано с политикой "бочек с салом" (pork barrel), что во многих странах ассоциируется с подкупом избирателей за средства госбюджета, а в Украине имеет аналог - политтехнология "гречки", которой щедро "посыпают" избирательный округ для обеспечения лояльности избирателей именно после избрания в парламент народного депутата.
Важно провести разграничение между видами политической коррупции, которые прямо запрещены законом, и теми, которые формально легальны, однако противоречат логике демократии. Например, американские юристы К.Джибсон и Д.Роуворт разделяют политическую коррупцию на два типа. Первый - непосредственно противозаконный, в частности взятки, подкуп, другие формы неправового вознаграждения и т.п. Второй тип - отклонение от нормального политического поведения, которое может законодательно не запрещаться, но приобретать различные формы патроната и клиентелизма, "покупки" голосов, "бочек с салом" (отдельные отечественные исследователи называют это явление "общественным корытом" или "гречкой", что, конечно, имеет негативный контекст).
"Бочки с салом" по своей сути являются расширенной формой клиентелизма, то есть определенной зависимости между политиком-патроном и его клиентом, которым в случае "бочек" становится электорат определенного округа. "Бочки с салом" - проекты, которые финансируются из госбюджета при поддержке законодателей преимущественно для улучшения инфраструктуры или создания рабочих мест в "их" округах и подаются как политическая услуга избирателям. Это могут быть различные проекты строительства, реконструкции, капитального ремонта мостов, дорог, школ и пр.
Формально "бочки с салом" - законный способ бюджетных расходов, но после более глубокого анализа этого явления становится понятно, что их распределение часто носит механистический характер выделения средств на проекты, которые формально отвечают приоритетам местного и регионального развития, но могут быть далеко не самыми важными или не самыми острыми на местном уровне. По данным июньского отчета Счетной палаты за 2015 г., в большинстве регионов продолжалась практика распыления средств Государственного фонда регионального развития на финансирование значительного количества низкостоимостных работ. Из 763 объектов строительства, реконструкции и капитального ремонта, финансировавшихся за счет средств ГФРР, 356 объектов (47%) предусматривали финансирование в объеме менее 1 млн грн, из них 18 объектов - в объеме менее 100 тыс.
Вместе с тем объекты, которые могли бы дать экономический толчок для развития территории, создать новые рабочие места или же уменьшить заболеваемость и улучшить условия проживания граждан, почему-то оставались без внимания народных избранников. Часто такие ситуации возникают при наличии неформальных договоренностей между городской властью и парламентарием, которые могут касаться проектов, которые требуют значительных средств из госбюджета и не могут быть завершены на протяжении одного календарного года. Также похожая ситуация с объектами, за счет которых могут получать коммерческую выгоду местные олигархи или предприниматели, приближенные к мэру. В качестве примера здесь следует привести уже типичную проблему больших и малых, легальных и нелегальных мусорных свалок, являющихся источником значительных теневых финансовых потоков на местном уровне. И резонансная ситуация с львовской мусорной свалкой - это только один из примеров откладывания решения вопроса в "местный морозильник" на протяжении десятилетий. А сколько подобных историй по Украине?
"Сало" не всегда имеет непосредственно денежное выражение. Один филиппинский конгрессмен пытался перенести строительство нового шоссе на сроки "после выборов", тогда его потенциальных избирателей не выселяли бы с территорий, запланированных под хайвей.
В Украине примеров "бочек с салом", имеющих финансовую или нефинансовую природу, множество. Так, народный депутат может годами не замечать проблему, то есть не обращаться с депутатскими запросами, обращениями, не использовать другие законные инструменты влияния на решение проблемы, вопреки очевидности ее существования и невозможности решить на местному уровне или же нежеланию местной власти действовать соответствующим образом. К типичному перечню таких нефинансовых проблем, которые вместе с тем очень дорого обходятся местной громаде, можно отнести самозахват береговых полос и ограничение доступа граждан к водоемам, незаконные вырубки леса, намыв песка, незаконную предпринимательскую деятельность, самовольные застройки, размещение МАФов (малых архитектурных форм) или ВС (временных сооружений) без каких-либо разрешений или с фиктивными документами, уклонение застройщиков от уплаты долевых взносов на развитие инфраструктуры населенного пункта, игнорирование стихийных мусорных свалок и т.п. Нефинансовая форма проблемы только означает, что ее решение не требует значительных капиталовложений, однако ее последствиями могут быть ухудшение условий жизни граждан, негативное влияние на окружающую природную среду или фактическое ограбление местного бюджета из-за того, что за землю или имущество вообще не поступают средства.
Финансовые по сути проблемы требуют значительных капиталовложений. Обычно необходимые капиталовложения не могут быть выделены из местного бюджета из-за отсутствия таких средств. Часто о решении таких проблем, по странному стечению обстоятельств, начинают говорить в лучшем случае за год до очередных выборов. Наверное, самым ярким примером "бочки с салом" для киевлян является проект "метро на Троещину" (строительство линии метро с правого берега Киева к левобережным жилым массивам Троещина и Радужный). В 1993 г. планировалось, что Подольский мостовой переход построят за девять лет. Когда киевским городским головой был А.Омельченко, а именно в 2003 г., было начато строительство Подольско-Воскресенского моста, продолжающееся до сих пор. На протяжении 13 лет каждый из мэров или кандидатов на эту должность считал необходимым пообещать решить этот вопрос. Согласно планам мэра Л.Черновецкого, новенькие поезда метрополитена должны были перевозить киевлян с правого на левый берег уже с 2011 г. В 2013-м тогдашний глава КГГА А.Попов и должностные лица его администрации уверяли, что ветка метро на Троещину может быть "запущена" в 2016-м, максимум 2018-м, если строить по одной станции и одному перегону в год. В 2014 г. нынешний мэр В.Кличко заявил, что "метро на Троещину запланировано, и, если будет финансирование, через полтора-два, максимум три года его можно будет запустить". Существует даже такая шутка, которую приписывают экс-премьер-министру Азарову, якобы он советовал тогдашнему главе КГГА Попову: "В любой непонятной ситуации начинай строить метро на Троещину". На местном уровне вариации на тему "метро на Троещину" могут быть самыми разнообразными, но от этого не меняется суть.
"Бочки с салом" для "правильных" депутатов стали системной практикой при режиме Януковича. Например, за полгода до парламентских выборов 2012-го тогдашнее большинство, представленное депутатами от Партии регионов (ПР), шесть раз (!) принимало изменения в госбюджет. "Сало" в виде дотаций и субвенций шло в отдельные областные бюджеты из государственного. Далее уже из областей средства распределялись на объекты, расположенные на территории избирательных округов депутатов или кандидатов в депутаты от ПР, их союзников и партнеров. Политические институты в Украине функционировали таким образом, что на распределение средств областного бюджета влиял и глава облгосадминистрации, назначенный президентом, и большинство в областной раде, которая часто была пропрезидентской или проправительственной. Подобный подход позволял не только уменьшить собственные расходы кандидатов в депутаты от ПР на избирательную кампанию, но и активно спекулировать собственным вкладом в решение проблем электората. Показательно, что в 2012 г. из 2,79 млрд грн субвенции на социально-экономическое развитие отдельных территорий более 1 млрд грн (почти 30%) было направлено в Донецкую и Луганскую области, которые традиционно были электоральной базой Партии регионов (0,9 и 0,1 млрд грн соответственно). И это при том, что в этих областях проживает менее 15% от общей численности населения Украины.
Мажоритарные округа представителей от ПР и их союзников получали щедрые "дары" из госбюджета. В частности, в
2012-м более 155 млн грн получил округ Владислава Лукьянова, почти 100 млн - округ Артема Пшонки, 95 млн досталось округу Владимира Литвина, свыше 73 млн получил округ далеко не бедного Сергея Клюева. Вместе с тем избиратели всей Тернопольской области в 2012 г. не получили ни копейки из госбюджета в рамках субвенции на социально-экономическое развитие отдельных территорий.
Конечно, сейчас такая дискриминация вряд ли может достигать вышеупомянутых масштабов. Но с приближением новых выборов проявления политической коррупции - подкупа голосов одних избирателей за счет фактического обворовывания других - могут снова набрать обороты.
Преодолеет ли
"бочки с салом"
отказ от мажоритарки?
Существует мнение, что преодолеть практику "бочек с салом" позволит отказ от мажоритарной избирательной системы. Но здесь не все так однозначно. Даже в случае отказа от мажоритарной системы высокий уровень зависимости местных бюджетов от трансфертов из государственного и дискреционные полномочия правительства в распределении трансфертов на капитальные расходы будут заставлять как местных депутатов и лоббистов, так и инициативные группы избирателей искать поддержку того или иного местного проекта со стороны членов правительства и народных депутатов.
Более того, кандидаты в депутаты, попавшие в партийные списки, все равно будут вынуждены искать электоральную поддержку на местном уровне. А для этого нужен их вклад в решение местных проблем, которые городские головы и главы местных государственных администраций не могут решить на средства местных бюджетов. Следовательно, чтобы получить электоральную поддержку в конкретном городе, районе или области, политические силы все равно будут вынуждены лоббировать средства из госбюджета для решения конкретных местных проблем. И здесь вместо мажоритарщика появится "закрепленный" за определенным городом или городами, районами или областью народный депутат от политической силы, который и будет выступать лоббистом интересов конкретной, территориально ограниченной группы избирателей. Для того чтобы решать местные проблемы, нужны средства госбюджета, а правительству необходима политическая лояльность парламентариев или, точнее, в случае 100-процентной пропорциональной системы - лояльность политической силы. И здесь остается все тот же вопрос: удастся ли избежать теневых политических договоренностей по раздаче "бочек с салом" в видоизмененной форме?
5,1 млрд долл. расходов на "сало" в США
Политическое значение в США термин "бочки с салом", по данным Oxford English Dictionary, получил в 1870-х годах. Первый зафиксированный случай раздачи "сала" в США - 1790 г., когда первый Конгресс выделил 1500 долл. на достройку маяка в Массачусетсе при поддержке президента Джорджа Вашингтона и депутата от штата Джорджа Тэтчера. Уже в следующем Конгрессе подобные практики жестко критиковали. Тогдашний представитель Южной Каролины Хью Уильямсон отмечал, что парламент не имеет права "предоставлять преимущества одной части Союза (США) путем притеснения других". Позднее президенты США также уже не одобряли таких практик, в частности в 1817 г. президент Джеймс Мэдисон ветировал законопроект, которым должны были выделить средства на прокладку отдельных дорог. По его мнению, это противоречило идее "общего благосостояния".
Политика "бочек с салом" гениально описана еще Марком Твеном: "Хиггинс не напрасно приехал в Вашингтон служить своей родине. Ему удалось провести через конгресс законопроект об ассигновании в пользу индейского населения его территории солидной суммы, которая, бесспорно, сделала бы всех индейцев богачами, если бы только до них дошла...".
Американская мониторинговая группа Citizens Against Government Waste (CAGW,"Граждане против государственных растрат") представляет интересы свыше одного миллиона членов и приверженцев со всей страны, с 1984 г. она отслеживает непрозрачные и нерациональные государственные расходы. Миссия CAGW состоит в ликвидации растрат, бесхозяйственности и неэффективности федерального правительства: "Случаи прямого подкупа не очень распространены. Но "бочки с салом" - форма коррупции, при которой деньги налогоплательщиков раздаются на основе политического фаворитизма". Активисты подчеркивают, что такая форма коррупции действует из-за отсутствия прозрачности и давления лоббистов, защищающих интересы определенных групп.
Citizens Against Government Waste регулярно отслеживают такие расходы и ежегодно публикуют "Свиную книгу Конгресса" (Congressional Pig Book). За 2016 финансовый год активисты насчитали в США 5,1 млрд долл. расходов на "сало".
Для включения госрасходов в список "бочки" те должны отвечать семи критериям:
1. Запрос на средства поступает только от одной палаты Конгресса.
2. Они не нуждались в специальном разрешении.
3. Их выделили не на конкурсной основе (без сравнения с другими проектами).
4. Расходы не запрошены президентом.
5. Выделенные средства значительно превышают соответствующие расходы бюджета в прошлом году.
6. Парламентских слушаний по этому вопросу не было.
7. Средства служат исключительно локальным или узким интересам.
На пути к общественному контролю политически мотивированных бюджетных решений
Ради того, чтобы избиратели четко понимали позицию народного депутата по тем или иным проектам местного и регионального развития, крайне важно публичное декларирование парламентарием его приоритетов. Согласование разработанной "общественной повестки дня" избирательного округа и повестки дня народного избранника очень важно.
Такой подход дает возможность избирателям знать о местных и региональных проблемах, являющихся приоритетными для народного депутата, оценивать его вклад в их решение и, наконец, знать, чья на самом деле вина или заслуга в том, что на определенный объект все же выделены или не выделены средства из госбюджета. Более того, такой подход позволяет уменьшить дискрецию в решениях парламентариев. Вместе с тем последние получают возможность аргументировано апеллировать к избирателям, городскому голове и депутатам местных рад, главе ОГА и депутатам областной рады по поводу поддержки или отклонения проекта, требующего капитальных вложений. То же касается и проблем, которые не нуждаются в капитальных вложениях, но которые из-за невозможности решения на местном уровне требуют вмешательства народного депутата.
Теперь избиратели могут самостоятельно, на протяжении всей каденции парламентария, влиять на приоритеты его деятельности, оценивать и предупреждать риски политической коррупции. Недавно разработанная аналитическим центром Фонд "Відкрите суспільство" методика уже прошла апробацию в нескольких избирательных округах. Она предлагает 5 простых шагов, начиная с того, что общественность сама формирует повестку дня и определяет наиболее приоритетные проблемы, которые должен решить депутат от избирательного округа.
1. Формирование "общественной повестки дня". Проблематика избирательного округа.
2. Оценка повестки дня депутата (предвыборная программа и отчеты о деятельности).
3. Оценка готовности депутата к публичным консультациям по включению проблем общественного в его личную повестку дня.
4. Оценка вклада народного депутата в решение проблемы избирателей избирательного округа.
5. Оценка рисков политической коррупции.
Чтобы влиять на повестку дня народного депутата на уровне избирательного округа, гражданам, проживающим на его территории, надо объединиться и совместно определить "общественную повестку дня" (ТОП-10 проблем и объектов), требующих внимания парламентария. Инструментом для координации местных инициатив и их публичного артикулирования является общественное партнерство "Повестка дня народных депутатов Украины без рисков политической коррупции". Присоединиться к партнерству, получить экспертную и методическую поддержку разработки "общественной повестки дня" для избирательного округа можно уже сейчас.
Не нужно ждать следующих выборов в парламент, потому что без четких и обоснованных требований к лоббистским приоритетам народных депутатов избиратели снова будут голосовать за неконкретные предвыборные программы под влиянием "гречки", билбордов и телевизионной рекламы. Если же граждане и в дальнейшем будут стоять в стороне от формирования повестки дня своих избранников, то не следует удивляться, если "случайно" деньги из госбюджета придут на объекты, которые также "случайно" связаны с теми, кто поддерживал партию или персонально народного депутата на последних выборах. Чтобы перестать наступать на грабли, надо уже сейчас начинать объединяться и действовать ради того, чтобы лоббизм без рисков политической коррупции стал возможным.
Материал подготовлен по результатам проекта "Общественный мониторинг выделения фондов для округа", который выполняется Фондом "Відкрите суспільство" в рамках проекта, являющегося частью мероприятий Программы USAID "РАДА": ответственность, подотчетность, демократическое парламентское представительство".
Мнения и утверждения, высказанные в этой публикации, отображают личную позицию автора и могут не совпадать с позицией USAID, Фонда "Восточная Европа" и Программы "РАДА".