Считается, что экономикой должен оперировать частный сектор, - и только это будет залогом экономического роста.
Однако для многих наших сограждан идеал - "страны евросоциализма", а там доля госрасходов в ВВП как раз очень велика. Как разрешить это противоречие?
Не все советы одинаково полезны
Большинство западных экспертов настойчиво рекомендуют правительству Украины сокращать присутствие государства в экономике. Обратное провозглашается левым популизмом, а вот именно неучастие государства в экономических процессах должно запустить двигатель экономического роста.
Еще в 2015 г. негосударственный исследовательский "Центр экономической стратегии" представил аналитическую записку "Государственные расходы в Украине слишком высоки". В ней указывается, что доля госрасходов в ВВП страны чрезмерно высока с точки зрения эффективности использования ее ограниченных экономических ресурсов.
Как пишут авторы документа, по мировым стандартам нынешний уровень государственных расходов в Украине является высоким. Украина входит в топ-10 стран с самой высокой в мире долей расходов государственного сектора в ВВП. В то же время способность украинского государственного аппарата эффективно тратить такую значительную часть экономических ресурсов страны вызывает сомнения: в международных рейтингах эффективности государственного управления, качества регулирования и борьбы с коррупцией Украина занимает очень низкие места по сравнению с другими странами мира.
Такое неэффективное использование ограниченных ресурсов страны приводит к низкому уровню экономического развития и к бедности. Уменьшение доли ВВП, перераспределяемого через государственный сектор, и повышение эффективности расходов госсектора могут стать для Украины мощным источником развития и экономического роста, считают эксперты Центра.
Но здесь возникает противоречие. Большинство украинцев хотело бы жить в стране, в которой именно государство заботится о своих гражданах через сильную и разветвленную систему социальной поддержки. В качестве примеров часто приводятся Дания с ее уровнем госрасходов более 52% ВВП, Финляндия (почти 53%), Швеция (48%).
Пока это противоречие никак не разрешается. Если бы социологи спросили у людей, в чем именно заключается сегодняшний "украинский путь", и даже привели варианты возможных ответов, то, скорее всего, абсолютным чемпионом стала бы графа "затрудняюсь ответить". Если оставить за скобками внешнюю политику (кто наши враги, более или менее понятно, кто друзья - тоже, чего мы хотим добиться - не очень), главное очевидное противоречие в сегодняшнем экономическом курсе - так и не сделанный однозначный выбор между социальным и либеральным государством.
Так, главной целью государственной экономической политики должна быть борьба с бедностью. Это задача социального государства. Однако на практике, к сожалению, мы видим, что богатеют по большей части олигархи и чиновники. Это противоречие становится еще более острым, если разбираться в целях социального и либерального государства и в том, как они у нас реализуются. Социальное государство пытается максимально заботиться о гражданах за счет относительно справедливого перераспределения налогов от богатых к бедным. Либеральное - создает условия, чтобы люди могли позаботиться о себе сами, а помогает только самым малоимущим. У нас же по большому счету не делается ни того, ни другого.
Наше государство, при всей милитаризации бюджета (по данным Стокгольмского института исследования мира, Украина тратит на оборону 6% ВВП, для сравнения, США - 3,1%), тратит гигантские суммы на социальные нужды с непонятным эффектом.
Не менее трудно разобраться в смысле и направлении той "ползучей" налоговой реформы, внутри которой мы с вами сейчас живем. Формально размер налогов почти не меняется, но реально меняются то методика исчисления базы, то какие-нибудь сторонние платежи, которые назвать налогом нельзя, но деньги из семейного бюджета они отнимают. Добавим сюда многочисленные скрытые налоги: в стоимости бензина, услуг связи, в цене газа и т.д.
По данным эксперта Галины Третьяковой из Института гражданских свобод, более 50% трудоспособного населения вообще не платит налоги. При этом у тех, кто платит, к своему государству тоже нет особого доверия, - люди абсолютно уверены, что их налоги разворовываются. Даже если это и не так, подобная уверенность рождается не на пустом месте: мы не знаем, куда эти налоги реально идут.
В значительной степени рядовых украинцев спасает высокий уровень самозанятости. Но правительство, желая уменьшить масштабы теневого рынка труда, старается заставить самозанятых делать еще и взносы в социальные фонды, контролировать их денежные платежи и т.д. Эффект таких действий понятен и легко предсказуем: еще больше украинцев захочет жить и работать втайне от любимого государства.
Долгосрочные планы развития Украины, которые рождаются в недрах правительства, тоже не очень проясняют направление и цели нашего пути. Понятно, что направление развития страны зависит не только от государства, но и от самих граждан. Но только власть может объяснить людям, какое государство - либеральное или социальное - она хочет строить. Пока получается не очень хорошо.
Возможно, источник противоречия в том, что Украина - это страна с переходной экономикой. И ей сначала нужно провести экономические реформы, развить частный сектор и обеспечить стабильность налоговых поступлений в бюджет, а уже затем увеличивать долю госрасходов в ВВП. Но вряд ли простая, "механическая" либерализация условий ведения бизнеса вкупе с сокращением госрасходов здесь поможет. В нынешних условиях такой подход даст лишь почву для политиков-популистов как левого, так и правого толка.
Звучит пафосно, но чтобы кардинально поднять уровень жизни, Украине нужно переродиться. Пройти путь из неблагополучной, тоскливой точки "А" - бедность, некомпетентные, вороватые чиновники, высокая концентрация токсичных активов, социальное иждивенчество, разбалансированный рынок труда, отсталость науки, образования, пенсионная и демографическая ямы - в точку "Б", где производители товаров и услуг почитаемы и желанны, человек с ружьем никогда не давит на человека с долларом только за то, что тот богат. Где в рамках мощных институтов защиты жизни и собственности работают механизмы творческого разрушения, открытой конкуренции и свободной торговли.
Это я сейчас, между прочим, процитировал доклад Всемирного экономического форума (ВЭФ) о состоянии глобальной конкурентоспособности. Как мне кажется, если его тщательно проанализировать, это поможет сформулировать и определить путь развития Украины в ближайшее десятилетие.
Без волшебной палочки, своими силами
Страна с переходной экономикой, без верховенства закона и без безоговорочной защиты частной собственности, без полностью прозрачных общественных институтов просто не может позволить себе высокий уровень госрасходов в ВВП. Если жители страны позволяют своим политикам и бюрократам распределять порядка 50% ВВП, то они должны быть уверены, что каждая копейка будет потрачен на дело, по закону и при соблюдении жестких правил отчетности.
Государственный интервенционизм без развитого гражданского общества и современной политической культуры, без мощных институтов защиты частной собственности в развивающейся стране - это засилье протекционизма, номенклатурных кланов, подталкивание страны в долговую яму.
Попробуем понять: как должно и может выглядеть поэтапное возвращение государства в экономику Украины таким образом, чтобы не разрушилась экономика и развивалось гражданское общество? Доклад Всемирного экономического форума мы проанализировали вместе с известным белорусским экономистом Ярославом Романчуком, который уверен, что, несмотря на коренное различие экономических укладов, у Беларуси и Украины общие проблемы: коррупция, олигархат и монополизм.
Напомним, что ВЭФ ежегодно проводит опросы руководителей и собственников бизнеса по широкому кругу вопросов. В 2018 г. для составления индекса глобальной конкурентоспособности были опрошены 12274 бизнесмена из 140 стран на 42 языках. Выборка в каждой из стран отражает структуру именно ее экономики, а также гарантирует, что в собранных данных будут отражены интересы малого бизнеса. Ответы по шкале от 1 (самый плохой результат) до 7 позволяют определить качество разных параметров конкурентоспособности, а также оценить готовность страны к адаптации сложной в управлении, требовательной в исполнении модели демократического "государства всеобщего благосостояния".
Чтобы лучше передать суть шкалы готовности страны к применению модели welfare state, то есть к расширению функций и присутствия государства в национальной экономике, имеет смысл воспользоваться правилами многоуровневой компьютерной игры.
В ней, чтобы стать победителем, необходимо полностью пройти каждый уровень. Программа не пустит игрока на уровень 2, если он предварительно не выполнил успешно все задания и требования уровня 1, и т.д. Примерно такая же логика присутствует при получении навыков профессионального вождения автомобиля. Здесь тоже можно говорить о разных уровнях подготовки к выполнению сложных задач на дороге. Например, только что получивший водительские права человек едва ли будет ответственным, безопасным участником дорожного движения, если будет гонять на 130–150 км/ч, игнорируя двойную сплошную линию и ограничения по скорости в городах.
Для определения уровней готовности страны к расширению присутствия государства и увеличению его функционала можно использовать целый ряд вопросов анкеты ВЭФ, а также других важных индексов. При их помощи можно определить надежность основных институтов развития, качество системы госуправления, характер взаимоотношений "бизнес-государство" и "государство-общество", баланс интересов между налогоплательщиками и получателями государственной поддержки, а также другие показатели конкурентоспособности национальной модели.
Из опроса ВЭФ для определения уровня страны и характера ее социально-экономической политики важны следующие вопросы: уровень организованной преступности, надежность услуг полиции, социальный капитал, механизм сдержек и противовесов, бюджетная прозрачность, ориентация правительства на будущее, способность правительства обеспечивать стабильность проводимой политики, эффективность правовой системы для оспаривания регулирования и при разрешении споров, защита прав физической и интеллектуальной собственности, независимость судебной власти, свобода прессы, бремя госрегулирования, регулирование конфликта интересов, состояние конкуренции на рынке, оценка свободы торговли, состояние рынка труда, стандарты аудита и учета, готовность к внедрению современных технологий и т.д.
Для комплексной оценки важно также использовать показатели качества государственного управления (Институт Всемирного банка), индексы качества институтов демократии от Freedom House и Economist Intelligence Unit, а также индекс защиты прав собственности. Значения этих индексов позволяют определить готовность страны переходить на более высокий уровень по размеру и полномочиям государства без разрушения источников экономического роста, а также без ограничений или поражений прав и свобод человека.
Три этапа повышения госрасходов
Когда придет время повышать долю государственных расходов в ВВП, Украине придется это делать в три этапа, перескочить через один из которых никак не получится.
Этап 1. "Жизнь и собственность". Власти страны на этом уровне похожи на водителя-стажера при вождении автомобиля. Поэтому они должны сосредоточить ресурсы и усилия на создании качественных институтов защиты жизни и собственности граждан. Выполнение других функций требует качественной, профессиональной бюрократии, компетентной номенклатуры, работающей в демократическом режиме прозрачности, подотчетности и отсутствия конфликтов интересов. Поэтому до достижения показателя 4,5 по шкале от 1 до 7 (мы говорим все о том же докладе ВЭФ о глобальной конкурентоспособности) государство для повышения уровня конкурентоспособности должно оставаться в пределах 25% ВВП совокупных госрасходов, владеть не более 20% имущества и активов.
Сегодня ни одна страна с переходной экономикой на постсоветском пространстве не выполняет весь набор этих базовых требований. И наиболее проблемным тут оказывается обеспечение независимости судебной власти и прав собственности. То есть государство в Беларуси, Украине, России или Казахстане вот уже четверть века не занимается своей основной работой, а подменяет собой те функции, которые в развитых странах выполняют бизнес и общество. Отсюда очень слабые механизмы идентификации и ликвидации управленческих и инвестиционных ошибок, серьезные дефекты в системе государственного управления (конфликт интересов, коррупция, низкая эффективность), торможение развития и роста.
Можно сказать, что на первом этапе создается общественная инфраструктура для того, чтобы далее плавно наращивать долю госрасходов в ВВП.
Этап 2. "Солидарность и партнерство". На этом уровне развития страна должна иметь показатели по вопросам ВЭФ от 4,5 до 5,5 балла, считаться по классификации Freedom House полноценной демократией, иметь качество госуправления (шкала от -2,5 до +2,5) как минимум +1 и входить в топ-30 стран по качеству механизмов защиты прав собственности. Только при достижении этих параметров для переходной страны возможно повышение госрасходов до 30–33% от ВВП без ущерба для долгосрочной конкурентоспособности.
Страны Центральной и Восточной Европы поспешили вскочить в модель welfare state, не успев наработать адекватную силу и качество институтов госуправления. Отсюда снижение темпов роста, проблемы коррупции и отягощающие производителей товаров и услуг регуляторные издержки. Украине до этого уровня готовности государства в расширении своего функционала - примерно десять лет реформ при условии политической стабильности и стратегического выбора этого направления развития.
Этап 3. "Инклюзивность и свобода творческого разрушения". На этом уровне развития страна может оказаться только в том случае, если ее показатели по всем вопросам ВЭФ будут 6 баллов и выше, при индексе экономической свободы 80 баллов и выше (из 100 возможных), когда качество государственного управления будет как минимум +2. Только в этом случае размер госрасходов может увеличиться до 37–40% от ВВП при сохранении высокого уровня конкурентоспособности. Беларуси, Украине и России до этого уровня пока невероятно далеко. Власти в этих странах пока занимаются не тем, чтобы обеспечить максимально быстрые темпы роста и развития, а своими личными, краткосрочными прожектами. За счет других, разумеется.