Государственный резерв Украины за более чем 20 лет своего существования дошел до того состояния, в котором просто не может выполнять свою главную функцию - предоставлять государству резервы в сложное время.
Конечно, нельзя сказать, что эти государственные запасы абсолютно пусты - там, вопреки "усилиям" 19 руководителей ведомства, все еще кое-что есть. Даже в АТО ведомство передало много продуктов, топлива, других вещей, необходимых фронту. Вместе с тем волонтеры делают намного больше. Есть все основания полагать, что еще несколько лет такого безответственного отношения государства к Госрезерву, и эта система самоуничтожится.
В нынешнем состоянии Госрезерв не способен помочь государству
Госрезерв не реформировали с даты его основания - с 1991 г. Это типичное централизованное постсоветское ведомство, совершенно не отвечающее требованиям времени. Оно состоит из центрального аппарата (раньше 200 человек, а сегодня 77 согласно новому штатному расписанию), 39 предприятий (из которых только 26 - экономически активные) и свыше 450 ответственных хранителей разных форм собственности. Наши предприятия - это элеваторы, склады, нефтебазы, мельницы, холодильники и даже сахарный завод. Подобные по своей сути структуры существуют во всех странах мира. Вместе с тем ни в одной из них ее администрирование не убивало бы систему так, как в Украине. И это делалось сознательно.
Систему Государственного резерва специально доводили до банкротства - целью было "обнуление" резервов. С учетом последних нескольких лет "управления" это подобно тому, как наш восточный сосед "принуждает к миру" своих украинских "братьев", - ни единого шанса оказывать сопротивление, принимая во внимание обеспечение государства стратегическими резервами, не было. Из системы "вынимали" лучшие предприятия и организации. Чего стоит вывод восьми элеваторов "под гул революции" из подчинения Госрезерва в Министерство АПК с дальнейшим запланированным рейдерским захватом - одним из наиболее вероятных вариантов.
Более десяти лет Госрезерв недофинансировался в объеме, необходимом для выполнения своих функций. А с 2012 г. из общего фонда бюджета фактически не поступали деньги на накопление. Месяцами сотрудникам не выплачивались зарплаты. Не было даже возможности закупить самые необходимые канцтовары. Вместе с тем в СМИ агентство вспоминали только тогда, когда немотивированно росли цены на товары: "Где же Госрезерв со своей функцией сглаживания ценовой волатильности?". Читать это смешно - уже много лет ведомство в принципе не могло решать подобные проблемы, поскольку не имело для этого ресурсов.
Бардак, царивший и кое-где еще продолжающий царить на предприятиях Госрезерва, сложно даже описать. Недавно в ходе аудита оказалось, что на одном из наших предприятий руководят неизвестные нам люди - трудно понять, откуда они взялись. Мы обратились в соответствующие органы.
У Государственного резерва - исполнительных производств судов на миллиард гривен. Это доказанные случаи мошеннических действий с государственными резервами. Конечно, не факт, что мы этот миллиард для государства получим. Большинство должников уже находятся в состоянии банкротства или ликвидации. Остальные стараются любым образом избежать возврата денег. Чего только стоит последний случай, речь идет о компании, поставившей нам в 2011 г. некачественные нефтепродукты. Мы уже выиграли суд, обязавший компанию заменить это горючее и выплатить штраф в размере более 23 млн грн. Но ожидать получения такого большого штрафа вряд ли стоит, ведь уставный фонд компании - несколько тысяч гривен. И таких исполнительных производств у нас много. Или еще случай, когда принадлежащее Госрезерву зерно на сумму 30 млн грн несколько раз на бумаге безосновательно меняло своего владельца. За эту аферу мы уволили директора этого предприятия. Обратились в суд, ждем решения.
В принципе система Госрезерва работает, процесс идет, а вот результата нет. Главный вывод о нашей работе в условиях АТО - система немобильна. И здесь вряд ли речь идет о коррупционных причинах этого недостатка. Просто регулятивные акты абсолютно не отвечают реалиям дня сегодняшнего.
С момента поступления запроса от Министерства обороны на определенные ресурсы для своей деятельности до их получения проходит несколько месяцев - и это в условиях войны! Это касается таких жизненно важных ресурсов, как нефтепродукты, палатки, белье, продукты питания. Они не нужны на фронте через три месяца. Танкам необходимо горючее, чтобы сейчас идти в бой, но для выдачи горючего требуется длительное согласование в разных кабинетах.
Однако отпуск резервов - это не единственная проблема, еще оперативно нужно их закупать и освежать. Сейчас это - забюрократизированная процедура с возможностью ее приостановки в любой момент в судах, Антимонопольном комитете и т.п. Фактически Государственный резерв за этот год смог закупить только консервы (600 тыс. банок) и дизельное топливо (18 тыс. т). Хотя должен был закупить 1,8 млн банок консервов, восстановить выданное в прошлом году на фронт горючее, те же палатки и прочее для армии и т.п.
План освежения, согласно которому должны быть обновлены материальные ценности, был утвержден недавно, поэтому выполнить его полностью Государственному резерву не удастся из-за того, что слишком мало времени осталось до конца года. Причем такой план - это не только новые закупки. Согласно ему те ценности, которые почти просрочены или уже просрочены, должны быть реализованы, а на их место закуплены новые. Эта процедура занимает минимум два месяца. В лучшем случае мы сможем закупить их до конца года. Реформа в этом смысле должна быть радикальной и определять, что в дальнейшем Госрезерв должен подпадать под специальные нормы закупок (в т.ч. электронные закупки!)
Подобных примеров много. Моя миссия - выведение Госрезерва с того дна, где он находился, и движение в направлении европейской модели Госрезерва. К понятной, эффективной и некоррумпированной системе ведомства.
А как у них?
Ни в одной стране ЕС таких продолжительных сроков закупок нет. На мой вопрос, как вы контролируете, что ваши материальные ценности не будут просрочены, украдены и т.п., мои коллеги из Европы реагируют с удивлением. У них это не вопрос ответственности руководителей Госрезерва, а сфера влияния правоохранительных органов. Принципы, на которых строится работа этого органа, исключают возможность коррупции. Достичь этого в Украине - наша цель.
В Литве подобных случаев разворовывания госрезервов не было с конца 90-х годов прошлого века, в Польше - с начала 2000-х. Отсутствуют проблемы и с освежением. Действует принцип 50% - в законе прописано, что после окончания половины гарантированного времени хранения материальные ценности в обязательном порядке освежают. У нас по законодательству резервы на освежение направляют после окончания срока хранения. Старые резервы не продают, а утилизируют за счет государственных средств, которые не выделяются! Тупик.
Для хранения государственных материальных резервов широко применяется частно-государственное партнерство. В Польше товары медицинского резерва хранятся в логистических центрах фармакологических компаний. Государственный резерв как агентство формирует номенклатурный перечень и объемы и заключает договор на обновление и обеспечение надлежащего хранения этих запасов. Государственный резерв Польши координирует только вопрос выполнения этих обязательств, а вопросами логистики - хранением, обновлением, отпуском - занимается частный сектор, получая за это деньги. Литва планирует распространить этот подход на хранение не только медпрепаратов, но и продуктов благодаря привлечению крупных продуктовых сетей.
Опыт коллег из Европы стал предметом нашего глубокого изучения. Мы специально не рассматривали примеры "гигантов" госрезерва, которые могут себе позволить крупные накопления: США, Германии и т.п. Вместе с тем Литва, Польша, Чехия, Венгрия и Словения - это страны, опыт которых нас заинтересовал. Выводы очевидны. Во всех перечисленных странах, кроме Чехии, не существует мобилизационного резерва. Везде к хранению резерва привлекаются частные компании. Единственное, что не удалось исследовать, это какие суммы государственные бюджеты выделяют для формирования резервов, ведь во многих странах это государственная тайна. Но очевидно, что средства регулярно выделяются бюджетами стран, а запасы постоянно увеличиваются.
Сейчас мы готовим новый закон о стратегических резервах Украины. Основа этого закона - литовский, польский и венгерский опыт. Принципиальных спорных вопросов нет. Есть технические нюансы, например, на кого можно было бы передать мобилизационный резерв, как координировать и формировать резервы нефтепродуктов. Впрочем, это детали.
Дорожная карта реформирования Государственного резерва
Задача новой команды Госрезерва - сделать так, чтобы эта система могла работать эффективно и прозрачно, используя внутренние резервы для своего обеспечения.
Суть реформы - переход от централизованной, постсоветской модели к децентрализованной смешанной модели госрезервов, направленной на обеспечение стратегических запасов и денежных ресурсов. Переходим от принципа "все для всех в любых случаях" к принципу "неотложные нужды плюс деньги". Раньше категории денег в модели стратегических резервов нашего государства не существовало. Хотя многое можно в случае необходимости закупить с рынка - и не нужно тратиться на склады и логистику. Так делают в странах Европейского Союза.
Резервы, которые будет хранить в дальнейшем Госрезерв, будут действительно стратегическими. Они будут обеспечивать нужды государства, прежде всего, в особый период, будут помогать с урегулированием чрезвычайных ситуаций и даже будут служить гуманитарной помощью.
Номенклатура хранения должна быть пересмотрена. На сегодняшний день более
500 предприятий хранят что-то абсолютно устаревшее, ненужное для государства и даже получают за это деньги. Количество номенклатуры мобилизационного резерва - более
36 тыс. наименований. Но и в стратегическом государственном резерве количество номенклатуры должно быть уменьшено с 70 до 20 единиц.
Запланированная система Государственного резерва к 2017 г. должна быть трехуровневой. На первом уровне - координатор, аналитический центр - собственно Государственный резерв, который будет определять, что нужно и для чего. На втором - министерства-распорядители (Минобороны, Минагропрод, Минздрав и МЧС). На третьем уровне - государственные и частные предприятия-хранители. В структуру Государственного резерва также по собственному желанию могут быть включены и органы местного самоуправления. Базисом Госрезерва в новой структуре определены домохозяйства, у которых и так всегда есть собственные запасы "на черный день", но это долгосрочная цель, которой уже достигли Швеция, Швейцария и т.д.
Согласно новой концепции реформирования Госрезерва, у него забирают функцию интервенции на рынки для сохранения ценовой стабильности - о нереальности выполнения этой задачи сказано выше. Также планируется изъять мобилизационный резерв. Его нужно пересмотреть, что возможно - реализовать, что невозможно - списать и передать со временем.
Государственный стратегический резерв будет храниться на двух площадках. Во-первых, на государственных предприятиях. На наш взгляд, в хранении зерна полностью полагаться на частный сектор нецелесообразно. Еще существует потребность в нескольких государственных складах, которые будут обеспечивать хранение промышленных и продуктовых товаров. Все остальное, что выходит за пределы минимальной номенклатуры стратегического резерва государства, должно храниться у частного сектора. С частными компаниями должны заключаться договоры. Будут выбираться компании на открытых тендерах, с четко определенными тарифами и ответственностью.
Деньги на эту реформу не понадобятся - все изменения будут осуществляться за счет внутренних резервов. Надеемся, что огромная сумма судебных решений в нашу пользу рано или поздно превратится в важный ресурс, который поможет провести реформу без привлечения средств государства.
В рамках обновленной структуры мы планируем организовать холдинг, в который соберем элеваторы и комбинаты хлебопродуктов, которые будут хранить зерно и будут иметь возможность быстро его переработать. Кому этот холдинг будет подчиняться со временем, это уже вопрос, но на первом, переходном, этапе - однозначно Госрезерву. Он может относиться к Министерству аграрной политики или другому органу и должен иметь правильную корпоративную структуру: наблюдательный совет, независимых директоров, качественное корпоративное управление. Работать он должен прозрачно, тарифы должны быть унифицированы. Такой подход позволит гарантировать отсутствие коррупционной составляющей независимо от того, кто возглавит этот холдинг или Государственный резерв в целом.
В приоритете - топливный резерв
Важным событием в рамках сотрудничества между Государственным агентством резерва Украины и подобными органами европейских стран стал круглый стол "Украина-ЕС: формирование стратегических резервов", состоявшийся 24 сентября по нашей инициативе. Представители Польши, Литвы, Венгрии и Австрии поделились с нашими министерствами своими наработками относительно накопления государственных резервов. Особое внимание было уделено именно резервированию нефти и нефтепродуктов. Круглый стол начал, а лучше сказать, возобновил давно приостановленное сотрудничество с Европейским Энергетическим сообществом, ведь теперь вопрос создания резерва нефтепродуктов - уже не проект, а реальные действия. Европейское Энергетическое сообщество - международная организация, которая была создана под эгидой Европейского Союза и призвана внедрять политику энергетической безопасности ЕС в странах, которые не входят в его состав. Эксперт по формированию резервов нефтепродуктов представил на круглом столе концепцию имплементации для Украины, разработанную секретариатом, и выразил готовность в дальнейшей эффективной кооперации.
В рамках круглого стола состоялась встреча у премьер-министра страны Арсения Яценюка, выдвинувшего идею создания топливного резерва, который, кроме нефти и нефтепродуктов, содержал бы и запасы газа и угля. Вопрос сверхважный, учитывая зависимость Украины от получения этих ресурсов из-за рубежа, что часто отягощено политическим фактором.
Сейчас мы разрабатываем модель создания топливного резерва Украины на базе Госрезерва. Украина - едва ли не единственная страна на континенте, которая взяла на себя обязательства по формированию резервов нефтепродуктов согласно Евродирективе 2009/119/ЕС от 14 сентября 2009 г. и еще ничего для ее имплементации не сделала. Накопление запасов нефти/нефтепродуктов - это длительный процесс, да и деньги, необходимые для выполнения этой евродирективы, быстро не появляются. Надо накопить минимум ресурс на 61 день среднедневного потребления, хотя некоторые страны делают накопления в объеме потребления на 90 дней. Это работа долгосрочная - выполнить Евродирективу 2009/119/ЕС мы должны до 2023 г.
Рабочая группа по имплементации евродирективы была создана в июле этого года, по нашей просьбе, первую встречу она провела в сентябре. А после учреждения платформы по обмену опытом с европейскими системами резервов и проведения круглого стола Госрезерв заручился поддержкой со стороны секретариата Европейского энергосообщества, работающего со странами по внедрению требований евродирективы. Для участия в рабочей группе Госрезерва были направлены эксперты по нефтяным рынкам и независимые консультанты секретариата, на счету которых не один успешный опыт имплементации этого документа. План работы группы включает формирование модели новой структуры нефтепродуктов, проект плана действий по имплементации, подготовку первичного и вторичного законодательства как основы деятельности новообразованного фонда, а также обсуждение эффективных способов финансирования.
Остается вопрос: на какой базе создавать этот резерв? В других странах площадкой для формирования резерва нефти и нефтепродуктов является Государственный резерв, он владеет мощностями для хранения и должен, согласно стратегии своего реформирования, эти нефтепродукты куда-то передавать. Зачем создавать что-то новое, если можно сделать топливный резерв на базе существующих нефтебаз? На упомянутом выше круглом столе было предложено создать холдинг по хранению нефтепродуктов на базе существующих мощностей Государственного резерва Украины. До конца 2015 г. концепция создания этого органа будет вынесена на рассмотрение Кабинета министров.
Министерство энергетики и угольной промышленности согласилось, что главным в этой группе по созданию топливного резерва будет Государственный резерв. У нас есть все необходимое - опыт, мощности, а главное, четкое понимание того, что отсутствие топливного резерва угрожает экономической безопасности нашего государства. Ради этой безопасности и работает Государственное агентство резерва Украины.