Фискальный пакет антикризисной поддержки экономики и населения в Украине сыграл определенную роль в сдерживании пандемии и предупреждении глубокого экономического спада, а его состав в целом отображал позитивные наработки в мире. Но анализ стоимостного объема фискального пакета в Украине и конкретных антикризисных инструментов свидетельствует о наличии некоторых проблем и отклонений.
С марта 2020 года для уменьшения негативных экономических и социальных эффектов коронакризиса многие страны мира утвердили фискальные пакеты спасения, целевое назначение которых заключалось в усилении национальной системы здравоохранения, компенсации потерянных заработных плат работникам и предоставлении помощи пострадавшим фирмам.
Суммарный пакет фискальных мер в ответ на COVID-19 в странах мира по состоянию на март 2021-го МВФ оценивает на уровне 16 трлн долл. США, или 19% мирового ВВП за 2020 год. Около 10 трлн долл. из этой суммы составляют программы бюджетных расходов и налоговые послабления, а 6 трлн — меры государственной поддержки ликвидности компаний, включающие бюджетные и субсидируемые государством займы, а также государственные гарантии и вливания капитала. Специалисты МВФ подсчитали, что дополнительные меры фискальной политики на стороне доходов и расходов государства с начала пандемии снизили темпы падения глобального ВВП в 2020 году на 2%.
В Украине стоимость фискального пакета спасения, по оценкам МВФ, по состоянию на март 2021 года составляла 4,3% ВВП, в том числе 3,5% ВВП — дополнительные государственные расходы и налоговые послабления, а 0,8% ВВП — фискальные меры по поддержке ликвидности.
Как показывает рис. 1, общая стоимость фискального пакета в Украине в полтора раза отстает от среднего уровня в странах с формирующимися рынками и в шесть раз — от уровня развитых стран. Такие расхождения имеют как объективные причины (узкое фискальное пространство, ограниченность источников финансирования дефицита), так и субъективные — неготовность государственных органов оказывать существенную поддержку бизнесу и населению.
В развитых странах стоимость реагирующих мер фискальной политики МВФ оценивает на уровне 27,7% ВВП. При этом в структуре фискальных пакетов дополнительные государственные расходы и налоговые меры достигают 16,4% ВВП, а фискальные меры по поддержке ликвидности — 11,3% (см. табл.). Среди крупных экономик наибольшими объемами фискальных пакетов отличались: Германия — 38,8% ВВП, Италия — 43,7%, Япония — 44,2%, Объединенное королевство — 32,4%, Франция — 23,3%, США — 27,9% ВВП.
В странах с формирующимися рынками стоимость антикризисных фискальных мер с начала пандемии оценивается на уровне 6,7% ВВП, из которых 4,2% ВВП составляют дополнительные государственные расходы и недополученные доходы, а 2,5% ВВП — поддержка ликвидности. Среди крупных стран с формирующимися рынками наибольшими отклонениями от среднего значения характеризуются Бразилия (стоимость пакета — 15,0% ВВП), Перу (18,7%), Польша (13,1%), Таиланд (12,4%), Турция (11,3%), Чили (10%), Южная Африка (9,9% ВВП). На другом конце спектра находятся Мексика (1,8%) и Египет (1,7% ВВП).
Узость фискального пространства и ограниченность источников финансирования дефицитов в этих странах уменьшали силу фискальной политики при реагировании на пандемию. Несмотря на рекордно низкие мировые процентные ставки и повышение аппетита к рискам у инвесторов, спрос инвесторов на краткосрочные государственные облигации в национальных валютах этих стран был невысоким.
В мире дискреционные меры фискальной политики по поддержке экономики и населения, а также кризисное сокращение государственных доходов привели к стремительному росту государственных долгов и бюджетных дефицитов. По данным МВФ, в 2020 году бюджетный дефицит в развитых странах достиг 11,7% ВВП, а в странах с формирующимися рынками — 9,8%.
В таких условиях государственный долг в мире за 2020 год увеличился на 13,6% ВВП и достиг 97,3% ВВП. При этом величина долга в развитых странах достигла отметки 120,1%, а в странах с формирующимися рынками — 64,4% ВВП (см. рис. 2). В Украине государственный долг на конец 2020 года был даже меньше, чем в среднем в странах с формирующимися рынками, — 60,7% ВВП.
При указанных условиях фискальные риски актуализировались для многих стран; и источники таких рисков связаны с неопределенностью будущей динамики пандемии, траектории экономического восстановления, масштабов долгосрочных убытков от пандемии, направления движения сырьевых цен и мировой финансовой конъюнктуры, а также с рискованностью явных и неявных условных обязательств правительств, накопленных во время кризиса.
Показательно, что в развитых странах за 2020 год государственный долг увеличился на 16,3 п.п. ВВП (учитывая беспрецедентные масштабы фискальных пакетов), а в странах с формирующимися рынками и со средними доходами — на 9,7 п.п. В Украине государственный долг за год вырос на 11,9 в.п. ВВП.
Более весомый годовой прирост государственного долга в Украине по сравнению со средним приростом в указанной группе стран, при полуторакратном отставании стоимости фискального пакета в нашей стране от средних значений в странах с формирующимися рынками, закономерно ставит вопрос о факторах таких расхождений.
А главная причина заключается в том, что в прошлом и текущем годах в Украине увеличиваются расходы бюджета, не связанные с антикризисной поддержкой населения и бизнеса. К ним относятся: а) большинство расходов на экономическую деятельность (увеличение с 3,9% ВВП в 2019 году до 6,2% в 2020-м); б) расходы на безопасность, общественный порядок, судебную власть и оборону (рост с 6,3% ВВП до 6,9%). Но, с другой стороны, увеличились также расходы на здравоохранение (с 3,2% ВВП до 4,2%) и трансферты Пенсионному фонду.
То есть беспрецедентный экономический и эпидемиологический кризис дал «козыри» власти для наращивания расходов по желаемым направлениям. Но отдельные из них (такие, как масштабное финансирование дорожного строительства, правоохранительных и судебных органов во время кризиса COVID-19) тяжело назвать рациональными и отвечающими мировым стандартам.
В этом контексте уместен и вопрос о том, какие компоненты антикризисных фискальных пакетов были принесены в жертву политической целесообразности. Специалисты МФВ в работе Fiscal Monitor: Policies for the Recovery обосновывают, что на первой стадии вспышки эпидемии и локдауна экономики фискальная политика должна быть направлена на спасение человеческих жизней путем адекватного финансирования медицинских услуг, а также предоставления финансовой поддержки пострадавшим бизнесу и гражданам. Наиболее уместными инструментами фискальной политики на этой стадии являются субсидии на выплату заработной платы, расширение программ социальной помощи и выплат безработным, предоставление налоговых льгот, льготных займов и гарантий предприятиям.
Среди названных инструментов в Украине символическое значение имели субсидии для выплат заработной платы работникам; налоговые льготы уязвимым компаниям и домохозяйствам, кредитные гарантии жизнеспособным предприятиям. Вместе с тем в Украине совсем не применялись оплачиваемые отпуска и больничные по уходу за детьми при закрытии школ и детских садов. А прирост финансирования сферы здравоохранения хотя и составил 47 млрд грн, или 1% ВВП, был явно недостаточном для защиты населения от пандемии и предоставления базовых медицинских услуг больным.
Согласно рекомендациям МВФ, на второй стадии постепенного открытия экономики при неопределенной эпидемиологической ситуации приоритетом фискальной политики должны оставаться охрана общественного здоровья и сохранение ключевых программ фискальной поддержки экономики и населения. Такие программы не следует убирать слишком быстро, учитывая возможность новых вспышек инфекции и продолжения экономического спада. МВФ предлагает государствам пролонгировать программы социальной защиты с обеспечением их адресности и охватом уязвимых слоев населения.
Активизация государственного инвестирования на второй стадии упоминается лишь в контексте массового привлечения к строительным работам высвобожденной рабочей силы и с возможностью реализации при наличии фискального пространства. В Украине, к сожалению, нет надлежащего фискального пространства, а власть при инициировании программ «Большого строительства» и «Большой реконструкции» не ставила задачу привлечь к общественным работам украинских граждан, ставших безработными. Специалисты МВФ отдельно подчеркивают, что в экономиках с фискальными ограничениями приоритет следует отдавать защите наиболее уязвимых слоев населения и бизнеса, а также снижению непроизводительных расходов государства. К сожалению, в Украине, как упоминалось выше, приоритеты были иными.
Глядя в будущее, эксперты формулируют видение оптимальной фискальной политики на третьей стадии борьбы с пандемией при достижении позитивных результатов вакцинации. В частности, государства должны содействовать восстановлению экономики и не допускать преждевременного сворачивания программ антикризисной фискальной поддержки. Страны с незначительным фискальным пространством должны сфокусировать государственные расходы на социальных трансфертах малообеспеченным и производительных государственных инвестициях. При определении сфер инвестирования ключевую роль должны играть физическая и цифровая инфраструктуры, развитие публичной сферы здравоохранения. Важно также сокращать неприоритетные и неэффективные расходы.
При этом в Fiscal Monitor за апрель 2021 года отмечается: до тех пор, пока пандемия не будет взята под контроль, фискальная политика должна обеспечивать адекватное финансирование систем здравоохранения, оказывать поддержку домохозяйствам и жизнеспособным компаниям, а также способствовать восстановлению и росту экономики. Одним из источников финансирования возросших потребностей, связанных с пандемией, может быть временный налог на восстановление экономики, который будет взиматься с высоких доходов, прибылей и/или накопленного богатства.
После 2022 года при завершении вакцинации населения и достижении стадии экономического роста большинство экспертов соглашаются с тем, что в мире приоритеты фискальной политики следует фокусировать на следующем:
· инвестировании в сферу развития человеческого капитала с целью повышения образовательного уровня и показателей здоровья населения;
· помощи государства в перенаправлении факторов труда и капитала в новые отрасли экономики, получившие толчок для роста во время пандемии;
· усилении системы социальной защиты населения (для предотвращения распространения бедности и роста неравенства);
· проведении налоговых реформ, нацеленных на увеличение налоговых изъятий у богатых граждан и высокодоходных бизнесов.