Осень в Украине — пора не только сбора урожая и повышенной политической активности. Именно в это время завершается разработка основных экономических и социальных параметров следующего финансового года. Воплощенные Кабинетом министров в проекте Государственного бюджета Украины, они пройдут сложный, неоднозначный, тернистый путь согласования, доработки и уточнений. Продлится этот процесс как минимум два с половиной месяца. Во всяком случае, бюджетные законы на 2000—2002-й принимались Верховной Радой не раньше середины декабря предыдущего года.
В то же время разработать реальный, сбалансированный, соответствующий потребностям общества Государственный бюджет Украины, уточнить основные параметры экономической политики на 2003 год невозможно без обоснованного анализа нынешней экономической ситуации в стране.
Попытку такого анализа предлагаем вниманию читателей. Заранее прошу прощения за обилие цифрового материала, но что поделаешь — вся экономика держится на цифрах...
Рост и прочие позитивы
Самый выдающийся результат 2001—2002 годов — наличие экономического роста. Валовой внутренний продукт, который в наиболее обобщенном виде характеризует экономическую ситуацию в стране, возрос в реальном исчислении в прошлом году более чем на 9%, а за семь месяцев нынешнего — еще на 4,4%. И хотя, например, Украинско-Европейский консультативный центр по вопросам законодательства дает несколько меньшую оценку этому росту, но практически никто ни в Украине, ни за ее пределами не ставит под сомнение его реальность и значимость, даже по сравнению с другими странами Европы.
Выросли также объемные показатели в основных отраслях экономики. Увеличилось производство промышленной продукции (в 2001 году — на 14,2%, за семь месяцев нынешнего — еще на 6,1%); валовой продукции сельского хозяйства (на 9,9% и 6,2% соответственно). В прошлом году был достигнут наивысший с 1993 года валовой сбор зерновых (39,7 млн. тонн). И этим летом собрано 36 млн. тонн зерна, что позволит нашей стране выйти на ведущее место в мире среди его экспортеров.
Инфляция потребительских цен была даже меньше прогнозируемой. Гривня оставалась стабильной, результатом чего стало повышение доверия к ней со стороны юридических лиц и граждан и увеличение валютных резервов Национального банка Украины. Увеличились также реальные доходы граждан и реальная зарплата работающих. В то же время уменьшилась задолженность бюджетов Украины и субъектов хозяйствования за начисленную, но не выплаченную вовремя заработную плату.
Высокой была внешнеэкономическая активность субъектов хозяйствования: больше половины произведенной промышленной и значительная часть сельскохозяйственной продукции имели экспортное назначение. Увеличился внешнеторговый оборот страны, сократился общий объем государственного долга.
Однако все это не дает оснований считать 2001-й и 2002-й годами крупных успехов. К сожалению, имеется ряд существенных диспропорций, свидетельствующих о нарушении рациональных соотношений, отсутствии пропорциональности в развитии украинской экономики. Эти диспропорции создают большие проблемы для дальнейшего экономического развития и, в случае их игнорирования, сведут на нет попытки улучшить ситуацию.
Лукавая цифра?
Наиболее существенная — диспропорция между высокими темпами экономического роста и ухудшением состояния государственных финансов.
Как это ни парадоксально звучит, хотя общие экономические показатели имеют положительную тенденцию к росту, состояние государственных финансов не улучшается, а ухудшается. Обратимся к цифрам.
Государственный бюджет Украины на 2001 год по доходам был утвержден в объеме 42 млрд. грн. В основу расчетов этой суммы положен рост ВВП на 4%. Фактически же ВВП увеличился на 9,1%. То есть в государственную казну должно было поступить хотя бы на несколько процентов больше утвержденной суммы.
Но поступило лишь 38,9 млрд. грн. А это на 3 млрд., или на 7,2%, меньше объема, утвержденного законом. К тому же осталась некомпенсированной бюджетная задолженность плательщикам налога на добавленную стоимость в размере 5,6 млрд. грн. С учетом этой суммы госбюджет-01 по доходам фактически не выполнен на 8,6 млрд. грн., или на 20,6%.
ВВП за шесть месяцев текущего года возрос на 4,4%, а доходы государственного бюджета составили 20,1 млрд. грн. Это всего 44,4% годового объема, утвержденного Законом «О Государственном бюджете Украины на 2002 год». При этом бюджетные долги государства за невозвращенные суммы НДС достигли уже 6,1 млрд. грн.
Таким образом, экономический рост 2001—2002 годов привел к ухудшению состояния государственных финансов, что, в общем-то, противоречит экономической логике. Потому мы и рассматриваем этот факт как серьезное проявление непропорциональности, свидетельство глубоких проблем в украинской экономике.
Но, может, перемены к лучшему происходят в корпоративном секторе или секторе домашних хозяйств? Тщательный анализ ситуации, к сожалению, не позволяет утверждать это. Поскольку второе несоответствие — между объемными макроэкономическими показателями роста и ухудшением финансового состояния субъектов хозяйствования.
Несмотря на то, что ВВП растет, количество убыточных предприятий увеличивается: 42,5% в 2001-м против 38,5% в 2000-м. В угольной промышленности таких предприятий было 74%, в электроэнергетической, топливной отраслях, на транспорте — от 57 до 67%.
Сумма доходов, полученных субъектами хозяйствования в прошлом году, уменьшилась по сравнению с 2000 годом на 1 млрд. 400 млн. грн.
По результатам экономической деятельности в январе—мае 2002 года убыточными оказались уже 44% предприятий. Они понесли убытки на 8,7 млрд. грн. (на 476 млн. грн. больше, чем в прошлом году). В то же время прибыль, полученная прибыльно работающими предприятиями, уменьшилась больше чем на 3 млрд.
Ни экономический рост в АПК, ни рекордные урожаи 2001—2002 годов не привели к уменьшению убыточности сельского хозяйства. Наоборот, количество хозяйств, завершивших 2001 год с убытками, увеличилось на 8,6% и составило 43,1 процента. Чистая прибыль всех хозяйств уменьшилась до 930 млн. грн. (в 2000 году она составляла 1,4 млрд.). А сумма прибылей, полученных прибыльными хозяйствами, была на 14,4% меньше, чем в 2000 году.
Третья диспропорция — между высокими темпами экономического роста и низким уровнем доходов граждан.
В 2001 году реальная заработная плата работающих граждан повышалась (до 312 грн. на конец года), но она не достигла уровня прожиточного минимума (332 гривни). При этом средний уровень всех денежных доходов в расчете на одного члена семьи составлял всего 183 грн. в месяц.
Оставалась значительной и задолженность перед гражданами за начисленную, но не выплаченную им заработную плату, а также по социальным платежам: на конец 2001 года она составляла 3,7 млрд. грн. За шесть месяцев текущие долги по зарплате выросли еще на 2,5%, достигнув 2,5 млрд. грн.
В этом году заработная плата и денежные доходы граждан продолжали повышаться (в июне начисленная средняя зарплата составляла 377 грн. и впервые превысила прожиточный минимум — 365 грн.). Но более 41% граждан Украины живут сегодня за чертой бедности, и экономический рост пока не улучшил их положения. При этом почти 10 млн. семей (домохозяйств) считали, что их материальное положение в 2001 вынуждало их постоянно отказывать себе в предметах первой необходимости, кроме питания. И количество таких семей по сравнению с 2000 годом увеличилось почти на миллион.
Четвертая диспропорция — между определенной законом и фактической ролью налога на добавленную стоимость в экономической жизни страны.
Начиная с середины 90-х годов налог на добавленную стоимость определялся законами Украины о государственном бюджете как основной источник доходов. Но в прошлом году НДС утратил эту роль. Вот лишь некоторые цифры.
За год было начислено 37,2 млрд. грн. налога на добавленную стоимость. Но в госбюджет поступило лишь 10,4 млрд., или 27,8% этой суммы (в связи со льготами — 23,1 млрд. грн., а также недоимкой — 3,7 млрд. грн.).
В то же время из поступившей суммы 5,6 млрд. грн. следовало вернуть плательщикам НДС. Таким образом, в бюджете должно было остаться всего 4,8 млрд. грн., что и является реальным показателем применения налога на добавленную стоимость в хозяйстве Украины.
Но ведь это лишь 12,7% от суммы налога на добавленную стоимость, начисленного по результатам года, что свидетельствует об утрате НДС значения основного источника доходов и уместности вопроса о том, насколько целесообразно его дальнейшее существование вообще.
Эти выводы подтверждаются еще одним фактом. Как известно, Законом Украины «О налоге на добавленную стоимость» установлена его базовая ставка на уровне 20 процентов. Однако реальная ее величина в экономике Украины — в среднем лишь 5,8 процента (общее поступление налога на добавленную стоимость в 2001 году составляло 10,4 млн. грн., что соответствовало 5,8% созданной валовой добавленной стоимости). Если же из суммы поступлений вычесть задолженность по возврату и переплату НДС, то окажется, что реальная ставка налога приближается в среднем к 2%.
Однако тот, кто платит, а это прежде всего граждане — покупатели товаров, выкладывает не 2%, а все 20. Кому тогда нужен такой налог? Государственной налоговой администрации? Возможно, но ведь не она должна заказывать музыку.
По состоянию на 1 июля с. г. ГНА не вернула 58 тыс. плательщиков налога на добавленную стоимость 6,1 млрд. грн. При этом для 31 тыс. субъектов предпринимательской деятельности эта задолженность со стороны налоговиков была просроченной. В то же время 63 тыс. плательщиков НДС имели на 1 июля с. г. переплаты по этому налогу на сумму 1,5 млрд. грн. Поэтому сумма реальных долгов ГНА перед плательщиками на сегодня огромна — 7,6 млрд. гривен.
Экономический абсурд? Нет. Реальность, несовместимая со здравым смыслом. А на научном языке — диспропорция, нарушение рациональных соотношений экономического развития.
Пятое несоответствие — между выполнением доходных частей общего и специального фондов бюджетов Украины.
Как известно, государственный бюджет состоит из двух частей: общего и специального фондов. Если доходы и расходы общего фонда полностью находятся, так сказать, под юрисдикцией Минфина и Госказначейства и именно оттуда осуществляется львиная часть социальных и прочих общегосударственных трат, то доходы и расходы специального фонда — это преимущественно бывшие внебюджетные фонды, используемые их распорядителями, как правило, «для себя» и по собственному усмотрению. Поэтому неудивительно, что показатели общего фонда хронически не выполняются, а специального — наоборот, хронически перевыполняются.
Так, в 2001 году общий фонд не получил 4,8 млрд. грн., или 14,4% установленных законом доходов. А в специальный поступило средств на 20,1% больше, чем предусмотрено законодателем.
Аналогичная ситуация и в текущем году: общий фонд по доходам недовыполнен за первое полугодие на 7,2%, а специальный — на 3,6% перевыполнен. Своя рука — владыка?
Шестое несоответствие — между определенной законом бездефицитностью и реальной дефицитностью Государственного бюджета Украины.
Законом на 2001 год бюджет предполагался бездефицитным. Фактически же он выполнен с, так сказать, «декларированным дефицитом» в сумме 1,3 млрд. грн. Но сюда еще следует добавить 2,6 млрд. грн. кредиторской задолженности бюджетных учреждений и 5,6 млрд. грн. долгов плательщикам НДС, являющихся скрытым дефицитом бюджета. Таким образом, реальный дефицит госбюджета в прошлом году составлял 9,5 млрд. грн.
Нынешняя ситуация не лучше. Госбюджет-02 утвержден с дефицитом в 4,2 млрд. грн. Фактически же за первое полугодие текущего года Министерством финансов и Государственным казначейством был создан искусственный профицит в сумме 979 млн. Это при том, что не были профинансированы расходы на сумму 2,9 млрд. грн., не возвращено 6,1 млрд. грн. НДС, а переплаты по НДС составили 1,5 млрд.
Почему это происходит?
Первопричиной упомянутых макроэкономических диспропорций является несоответствие государственной налоговой политики, включая политику администрирования налогов, программной цели экономического роста.
Прежде всего имеем в виду действия, направленные на списание и реструктуризацию налоговых долгов и предоставление льгот по налогообложению, при том, что налоговое бремя на честных плательщиков не только не уменьшается, но и растет.
Потери государства от списания и реструктуризации налоговых долгов и предоставления льгот по налогообложению избранным направлениям и структурам достигли в прошлом году почти 58 млрд. грн.
В 2001-м льготы по налогообложению получили 128 тыс. плательщиков. Общая их сумма возросла на 4,4 млрд. грн. против 2000 года. А в первом квартале текущего года объем налоговых льгот — 12,7 млрд. — превысил поступления не только в государственный, но и в сводный бюджет.
Естественно, если в нашем государстве налоги кто-то все же платит, то платит он и за «счастливчиков», имеющих многомиллионные «индульгенции». Примеры читатель, надеюсь, хорошо знает, в частности, из собственного опыта.
Во-вторых, это несоответствие уровня налоговых поступлений темпам экономического роста страны. Реальные объемы ВВП постоянно увеличиваются, но налоговые поступления в бюджеты Украины уменьшаются при увеличении налогового давления на тех, кто действительно платит.
Мы уже упоминали, что в прошлом году реальный ВВП вырос на 9,1%, а реальные налоговые поступления — только на 3,2%. Но если из суммы налоговых поступлений абсолютно справедливо исключить бюджетную задолженность по возмещению НДС, то окажется, что реальные налоговые поступления не увеличились, а уменьшились на 5,7%.
Налоги и обязательные платежи, администрируемые Государственной налоговой администрацией, выплачивались и собирались в 2001—2002 годах не в полном объеме и несвоевременно. По этим платежам в прошлом году не получено 2,2 млрд. грн. По платежам, предусмотренным бюджетной росписью на шесть месяцев нынешнего года, в общий фонд не поступило 2,8 млрд. грн., из них Государственная налоговая администрация не обеспечила поступление на 2,4 млрд.
В целом долг по налоговым обязательствам предприятий Украины с начала года увеличился на 3,6 млрд. грн. и на первое июля составлял 9,9 млрд. Около половины налоговой задолженности приходится на самые крупные и, соответственно, самые «бедные» предприятия топливно-энергетического комплекса.
И это при том, что в Государственной налоговой администрации сегодня трудятся 62228 человек, на содержание и обеспечение работы которых госбюджетом на этот год предусмотрено более 1 млрд. грн.
Одной из причин неэффективности администрирования налогов является непрозрачность деятельности налоговых органов. Речь идет, в частности, об их работе с должниками, продаже активов налогоплательщиков, находящихся в налоговом залоге, возврате НДС, прочих вопросах, которые очень волнуют сегодня украинскую общественность.
Следующая причина — неадекватность государственной бюджетной политики провозглашенным задачам финансовой стабилизации.
Мы декларируем необходимость преодоления платежного кризиса, а когда доходит до дела — он все больше обостряется.
Дебиторская задолженность (то, что должны «мне») хозяйствующих субъектов увеличилась за прошлый год на 35 млрд. — до 220 млрд. грн. Кредиторская (то, что должен «я») — на 24 млрд. и достигла 282 млрд. грн. В первом полугодии — та же тенденция: кредиторская задолженность увеличилась на 3,4%, дебиторская — на 5,4%. И конца-края этому не видно.
Сложилась ситуация, когда все работающие должны друг другу большие деньги. И составляет этот долг почти 55 млрд. долларов. Как метко сказал один шутник, «в Украине только трус возвращает сегодня свои долги. А я — не трус!»
Мы декларируем четкое выполнение задач, определенных законом о Государственном бюджете Украины. На самом же деле получается по-иному.
Расходы общего фонда госбюджета-01 утверждены в сумме 32,6 млрд. грн., а фактически проведены на 29,2 млрд., что не могло не повлиять на социально-экономическую ситуацию в стране.
Такая же тенденция в январе—июне текущего года: расходы общего фонда предполагались в сумме 18,6 млрд. грн., а проведены на 15,4 млрд., или на 83%.
Имеет место «ручное» управление процессом выполнения государственного бюджета, о чем свидетельствует непропорциональность финансирования отраслей хозяйства страны и распорядителей средств.
Лучше всего в 2001—2002 годах финансировался аппарат управления, и это уже традиция. В прошлом году расходы на государственное управление за счет общего фонда госбюджета были утверждены в сумме 2,6 млрд. грн., что в 2,4 раза превышало бюджетные назначения 1999-го. Темп прироста расходов общего фонда госбюджета на содержание органов исполнительной власти 2000 года опередил темп прироста общего объема расходов госбюджета в 2,6 раза. В 2002 году — те же тенденции.
К тому же, кроме денег, полученных непосредственно из Государственного бюджета Украины, государственные учреждения, как правило, «силовой направленности» получали значительные средства от юридических и физических лиц и в виде благотворительных взносов и пожертвований. МВД за счет этих средств осуществило расходов на 310 млн. грн., СБУ — на 122 млн., Госкомграницы — на 94 млн., Министерство обороны — на 94 млн., ГНА — на 72 млн. грн.
Такой же была практика и в предыдущие годы, в частности в 2000-м, когда расходов за счет этих средств было осуществлено на сумму 974 млн. гривен. Не изменилась она и сейчас: в январе—июне 2002 года по этому виду доходов Генеральная прокуратура, СБУ, Госкомграницы, МВД и Министерство обороны перевыполнили годовые назначения более чем в 20 раз.
В то же время значительно меньше запланированных использовано средств, к примеру, на выполнение государственных научно-технических программ: по 53 программам из 146 — финансирование ниже 50%, а по 11 программам расходы не производились вообще.
Третья причина — просчеты в корпоративно-дивидендной политике, которая не была направлена на защиту финансовых интересов государства.
На государственную долю имущества в соответствии с бюджетом следовало уплатить 200 млн. грн. дивидендов. Фактически же поступило 57 млн. При этом правительство освободило от уплаты дивидендов такие «бедные» структуры, как НАК «Нафтогаз України», ОАО «Укртелеком», «Титан», ГАХК «Каскад» и др.
В целом в государственный бюджет за прошлый год не поступило 3,6 млрд. грн. платежей, администрируемых Фондом государственного имущества Украины.
Анализ показал, что, в отличие от предыдущих лет, хуже всех сегодня работают государственные предприятия, менеджмент которых обеспечивают органы государственного управления и Фонд госимущества. Большинство из них (50,9%) оказались убыточными, хотя еще в прошлом году этот показатель составлял 39,4%.
Убытки, понесенные государственными предприятиями, только за три месяца текущего года составили 2 млрд. грн., или 32,1% их общего объема по хозяйству страны. А чистая прибыль (финансовый результат) таких предприятий достиг 65 млн. грн., или всего 17% общего объема прибыли в экономике Украины.
Программа приватизации на 2002 год не выполняется, поэтому государственный бюджет может недополучить почти 4 млрд. грн., предусмотренных для финансирования общего и специального фондов государственного бюджета.
Четвертая причина — обслуживание и погашение государственного долга, которое оставалось тяжелым бременем для финансов страны.
С этой целью в первом полугодии 2002 года было использовано 4,4 млрд. грн., что в 1,6 раза, или на 1,7 млрд. грн. больше, чем за аналогичный период прошлого года. Эта сумма сопоставима с 23% всех расходов госбюджета за январь—июнь.
В то же время общая сумма просроченной задолженности перед государственным бюджетом за полученные под гарантии правительства зарубежные кредиты возросла в первом полугодии на 123 млн. долл. — до 1,4 млрд. долл., или 7,6 млрд. грн. Возмещение ее практически не осуществлялось.
Вместо резюме
Страна снова на распутье: с одной стороны, рост ряда объемных макроэкономических показателей свидетельствует об окончании десятилетнего периода спада и начале формирования новых тенденций. С другой — эти новые объективные тенденции наталкиваются на крайне консервативные и неадекватные механизмы управления экономикой. Как следствие, имеем существенное торможение экономического роста.
Что дальше? Диспропорции будут нарастать и в перспективе сведут на нет попытки выхода Украины из экономического кризиса, реформирования социальной сферы и интеграции в Европейское сообщество? Или, может, в ходе подготовки, рассмотрения и принятия госбюджета на следующий год удастся уменьшить их негативное влияние?
Не хотелось бы, чтобы 2003-й в этом смысле для страны был потерян. Поэтому пожелаем мудрости всем, кто причастен к финансово-бюджетным процессам в государстве: от их решений будет зависеть благополучие всех нас — граждан Украины, независимо от социального статуса и уровня доходов.
При подготовке статьи использованы отчетные данные и материалы Госкомстата, Счетной палаты, ГНА, Минфина, Минэкономики, Госказначейства, Национального банка Украины.