В период политической нестабильности и жесткого политического противостояния и без того не очень активная дискуссия по фундаментальным проблемам экономического развития Украины отходит на задний план, хотя политические оппоненты довольно часто ссылаются на реальные и мнимые экономические проблемы, чтобы как можно сильнее «достать» своих визави. Понятно, что для части украинской элиты перипетии политической борьбы и, соответственно, личная перспектива получить то или иное место традиционно представляются намного более важными, нежели обеспечение преемственности экономической политики.
Несмотря на все политические неурядицы, по предварительной оценке Госкомстата Украины, рост реального ВВП в 2007 году составил чуть больше 7,3%. Институт экономических исследований и политических консультаций сохраняет довольно оптимистичный прогноз на 2008 год. По расчетам, темпы прироста реального ВВП в 2008 году составят 6,1%.
Традиционными рисками прогноза являются внешние шоки, а именно — резкое падение экспортных цен (в первую очередь, на металлы и продукцию химической отрасли) и более высокая, чем ожидается, чувствительность экономики к росту цен на импортный газ. Также существует ряд внутренних экономических рисков, например, формирование высоких инфляционных ожиданий, значительное повышение процентной ставки по кредитам, усиление долговой нагрузки на домохозяйства и пр.
Однако, кроме указанных рисков, очень важен также риск, связанный с состоянием инфраструктурных секторов Украины: железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, электроэнергетики, производства, транспортировки и распределения газа, водоснабжения и водоотвода.
В связи с этим необходимо отметить несколько ключевых моментов.
Во-первых, высокий уровень изношенности основных средств инфраструктурных объектов является угрозой для стабильного функционирования экономики и для национальной безопасности страны в целом. Сегодня уровень амортизации основных фондов в отрасли производства и распределения электроэнергии, газа и воды составляет 60,7%, в аварийном состоянии находятся 33,8% водопроводов и 42,9% уличных водопроводных сетей. Правительственные чиновники и топ-менеджеры «Укрзалізниці» признают, что изношенность основных фондов в железнодорожной отрасли составляет примерно 80%.
Во-вторых, такое состояние инфраструктурного сектора объективно обусловливает низкое качество инфраструктурных услуг, ведь, например, о каком качестве может идти речь, если около 80% дорожного покрытия нуждается в ремонте, причем почти 20% — в срочном.
2007 год стал годом аварий для нефтегазовой отрасли. Например, в январе на НПК «Галичина» вследствие разгерметизации нефтепровода произошла утечка газа; приостанавливалась перекачка нефти по нефтепроводу «Дружба»; в мае и декабре происходили аварии на магистральном нефтепроводе Уренгой—Помары—Ужгород. Поэтому неудивительно, что состояние инфраструктуры уже привлекло внимание Евросоюза, потребовавшего от Украины вложить 2,5 млрд. долл. в модернизацию газопроводов, угрожая поддержкой альтернативных вариантов поставок газа.
В-третьих, учитывая структуру собственности в секторе инфраструктуры, именно государство сегодня является основным поставщиком соответствующих инфраструктурных услуг. И нельзя не отметить, что современная бюджетная политика является неадекватной для удовлетворения инфраструктурных потребностей страны. Горизонт бюджетного планирования составляет один год, что фактически делает невозможным эффективное финансирование долгосрочных инфраструктурных проектов, к тому же финансировать развитие инфраструктуры исключительно за счет бюджета просто невозможно.
Вывод очевиден: низкое качество инфраструктуры приводит к дополнительным непроизводительным затратам, которые фактически тормозят рост реального ВВП. При этом инфраструктура как отрасль экономической деятельности занимает довольно важное место в экономике Украины, обеспечивая примерно 15% ВВП (табл. 1). Фактически, эта отрасль во многом определяет динамику ВВП в целом.
Инфраструктурные проблемы в Украине уже привыкли объяснять острой нехваткой финансирования и неэффективным использованием выделенных средств. Но с этим можно согласиться только частично. Главная проблема состоит в том, что структурные реформы в этом секторе традиционно тормозятся, причем по этому показателю Украина сегодня отстает от других стран с переходной экономикой (табл. 2).
Можно, конечно, спорить о том, в какой мере качественные индикаторы отражают реальное положение дел в соответствующей отрасли, но, по нашему мнению, они свидетельствуют о том, что реформирование инфраструктурных отраслей до сих пор не стало реальным приоритетом украинских властей, хотя эти отрасли и демонстрировали определенное развитие. Этот вывод становится еще более очевидным, если проанализировать отдельные компоненты индекса структурных реформ.
О чем свидетельствует анализ положения дел в отдельных отраслях инфраструктуры Украины, который Институт экономических исследований и политических консультаций проводит ежегодно?
Сначала несколько пояснений. При оценке инфраструктурной политики в Украине учитываются три составляющие, а именно: 1) коммерциализация и приватизация (собственность, управление естественной монополией, организационная структура отрасли); 2) реформа тарифной политики (структура тарифов, задолженность, объемы бюджетного финансирования); 3) регулятивное и институционное развитие (наличие независимого регулирующего органа и эффективность его деятельности, регулирование доступа к сетям). В целом все отрасли инфраструктуры оцениваются 21 индикатором.
Фактически, каждый из трех названных компонентов представляет одну из фундаментальных характеристик развития инфраструктуры. Суммарная оценка (индикатор) может колебаться в пределах от 1 (реформы совершенно отсутствуют) до 4 (рыночно-ориентированные реформы почти завершены).
Данные о динамике реформирования инфраструктуры представлены в табл. 3.
На основании приведенных данных можно сделать некоторые выводы. Во-первых, наименее реформированными среди всех секторов остаются железнодорожный транспорт и водоснабжение и водоотвод. Среди лидеров — сектор связи (телекоммуникации) и электроэнергетика. Но это лидерство в некоторой степени условное, поскольку в этих секторах довольно правильные решения сопровождаются шагами назад, а такая непоследовательность лишь обостряет проблемы.
Во-вторых, — и это более общий вывод, — недостаточность реформ препятствует инфраструктуре как отрасли стать прозрачным и эффективным бизнесом, который приносит прибыль, а посему является привлекательным для частных инвесторов. Понятно, что без масштабных частных инвестиций инфраструктура просто не сможет развиваться.
Как же можно оценить динамику реформ в основных сферах инфраструктуры в течение 2007 года? Какие вызовы ожидают Украину?
Связь (телекоммуникации). Этот сектор на сегодняшний день характеризуется довольно высокими темпами развития и одним из самых высоких показателей реформирования — по сравнению с прошлым годом индекс возрос с 2,50 до 2,53 благодаря усилению конкуренции на рынке. Но при этом темпы реформирования сектора замедлились. В частности, до сих пор не решена проблема способности регулятора — Национальной комиссии по регулированию связи (НКРС) — следить за рынком и эффективно вмешиваться с тем, чтобы повышать его прозрачность и обеспечивать на практике принципы честной конкуренции. Формальной автономией регулятора власти часто пренебрегали, причем Кабмин прошлого состава пытался фактически подчинить регулятора себе. Кстати, правовой статус НРКС до сих пор окончательно не определен.
Существуют также проблемы в деятельности самого регулятора. НКРС должна обнародовать документ, который бы четко определил процесс принятия решений по ценам, лицензиям и т.п. В свою очередь, правительство должно понимать, что именно регулятору — НКРС — нужно делегировать ключевые регуляторные функции. При этом НКРС должна быть финансово независимой, а правительству нужно удерживаться от соблазна вмешиваться и пересматривать ее решения. В ином случае независимость и смысл существования такого органа в Украине могут быть просто поставлены под сомнение.
Железная дорога. Индикатор структурных реформ в секторе железных дорог снизился с 1,80 до 1,78. Основная причина — ослабление финансовой дисциплины (речь идет как о бюджетных платежах «Укрзалізниці», так и об уровне оплаты услуг конечными потребителями, в частности пользователями услуг пригородных перевозок). Министерство транспорта и связи Украины и Государственная администрация железнодорожного транспорта «Укрзалізниця» снова объявили о планах реформирования сектора, но их реализация практически не началась.
Остаются нерешенными проблемы создания независимого регулятора, разработки экономически рациональных и прозрачных процедур установления тарифов на различные виды перевозок (причем такие тарифы должны быть одинаковы для всех), без чего сложно говорить о привлечении средств для модернизации сектора. Многие отрасли железнодорожного транспорта остаются закрытыми для частного капитала.
Эти и другие проблемы тормозят крупномасштабную техническую модернизацию сектора, основные фонды которого наиболее изношены по сравнению с другими инфраструктурными отраслями.
Автомобильные дороги. Индикатор структурных реформ в этом секторе не изменился (2,37), поскольку значительные институционные и правовые изменения здесь не наблюдались. На повестке дня — повышение эффективности поддержания технического состояния и строительства дорог. С этой целью регуляторные функции в дорожном секторе необходимо отделить от управленческих.
Поскольку проблема недофинансирования дорожного развития до сих пор остается ключевой, парламент должен наконец усовершенствовать законодательную базу для развития концессий и других форм государственно-частного партнерства. Закон о государственно-частных партнерствах мог бы улучшить ситуацию, поскольку он создает условия для увеличения частного участия в секторе и усиления конкуренции.
Электроэнергетика. Общий индикатор структурных реформ в секторе электроэнергетики увеличился с 2,57 до 2,58 за счет усовершенствования тарифной политики, хотя дальнейшее приведение тарифов к уровню покрытия расходов остается нерешенной проблемой. Правительство стало использовать открытые аукционы для продажи электроэнергии за границу. Однако проведение таких торгов было остановлено в октябре 2007 года в связи с обращением в суд венгерской компании, потребовавшей выполнить условия контракта на 2006—2008 годы. И сейчас фактически Украина вернулась к схемам поставок электроэнергии за рубеж по низким ценам. В дальнейшем нужно разрешить производителям осуществлять экспорт без посредников. Также необходимо ускорить приведение энергетической системы в соответствие со стандартами UCTE (Union for the Coordination of Transmission of Electricity), что позволит диверсифицировать направления экспорта электроэнергии. Наконец, необходимо и в дальнейшем стимулировать трансформацию Оптового рынка электрической энергии Украины на конкурентной основе, а также как можно более быстрое внедрение согласованных правил.
Кроме того, в 2007 году была утверждена концепция приватизации в энергетическом секторе, что предполагает третью волну приватизации распределительных компаний. Адекватное ценообразование, базирующееся на реальной стоимости поставок энергии, должно повышать привлекательность государственной доли в энергетических компаниях Украины.
Производство, транспортировка и распределение газа. Индикатор структурных реформ в секторе производства, транспортировки и распределения газа снизился с 2,04 до 2,03. Причина в том, что ценообразование в этой сфере традиционно рассматривается с позиций социальной защиты населения. Так, Кабмин снизил инвестиционную привлекательность газодобычи в Украине, обязав совместные предприятия этой отрасли продавать газ исключительно «Нафтогазу Украины» по цене, ниже рыночной. При этом фискальные соображения — увеличение рентных платежей на добычу углеводородов в декабре 2006 года — стало одним из факторов сокращения их добычи в 2007-м, что свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к развитию сектора.
После повышения цены на газ в январе 2007 года ухудшилась платежная дисциплина, что заставило правительство принять ряд мер в отношении промышленных потребителей и установить для облгазов более жесткие правила использования газораспределительных сетей. Так, ЗАО «УкрГаз-Энерго» получило единоличное право заключать договоры на поставку и транспортировку импортного газа непосредственно с потребителями, кроме населения и предприятий теплоэнергетики. Таким образом, именно собственник стал сам собирать плату с потребителей и рассчитываться с газотранспортными организациями за услуги по транспортировке газа. Однако такие шаги носили вынужденный характер и не затрагивали фундаментальных причин, порождающих основные проблемы сектора. Без создания предпосылок и стимулов для развития конкуренции в секторе, привлечения частного капитала (в том числе и в собственную добычу газа), внедрения именно экономических и отказа от чисто административных инструментов регулирования деятельности предприятий нельзя надеяться на сдвиги к лучшему.
Водоснабжение и водоотвод. Общий индикатор структурных реформ в секторе водоснабжения и водоотвода снизился с 1,61 до 1,60. Положительный эффект от усовершенствования ценовой политики (пересмотр тарифов в сторону реального возмещения расходов) был нивелирован ухудшением платежной дисциплины.
Основной вызов, стоящий перед сектором, — это приведение тарифов до уровня полного покрытия расходов, ликвидация перекрестного субсидирования между различными группами потребителей, улучшение финансовой дисциплины.
Однако реализация указанных реформ требует абсолютно иного подхода, а именно — осуществления комплексных изменений, которые были бы направлены на улучшение технического и финансового состояния сектора, качества обслуживания, условий инвестирования, доступа всех участников рынка к инфраструктурной системе на равных условиях.
Необходимо отдельно подчеркнуть: эффективная тарифная реформа невозможна без повышения эффективности использования водных ресурсов, предпосылкой чего является установление счетчиков у всех потребителей. Для этого необходимо отказаться от традиционного восприятия предприятий, предоставляющих инфраструктурные услуги населению, как составляющей системы социальной защиты. Отсюда следует, что реформирование инфраструктуры в этой части должно сопровождаться реформированием системы социальной поддержки как таковой.
* * *
Одним из ключевых терминов, которым сегодня оперируют представители оппозиции и коалиции, является «стабильность». Причем практически все политики исходят из того, что политическая стабильность в стране сводится к их стабильному нахождению при власти. Считаем, что первичное значение стабильности в украинском контексте состоит несколько в ином — в создании и развитии системных предпосылок стабильного социально-экономического развития, что требует масштабной модернизации инфраструктуры Украины.
Последние аварии на железной дороге, в газораспределительных сетях, экспортном газопроводе, многочисленные аварии на линиях электропередач, традиционные проблемы с водоснабжением, ситуация на дорогах в крупных городах и тому подобное дают основания сделать вывод о том, что Украина сегодня стоит на пороге серьезного инфраструктурного кризиса. Причем масштабы его негативных последствий даже трудно предсказать.
Реформирование инфраструктуры — весьма кропотливое и политически невыигрышное дело, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Эти реформы невозможно осуществить за год или за два; их начинает одно правительство, продолжает следующее и в лучшем случае завершает третье. Поэтому инфраструктурные реформы — один из сложнейших тестов на реальное реформаторство, профессионализм и преемственность в экономической политике.