Прошло уже несколько недель, как правительство отозвало "демонический" законопроект о создании Службы финансовых расследований, но в экспертной, политической и бизнес-среде дискуссии продолжаются. Причем достаточно ожесточенные. Это может свидетельствовать, как минимум, о том, что, вопреки подчеркнуто театральной паузе в исполнении власти, изменения в системе борьбы с экономической преступностью все же могут произойти.
По данным ZN.UA, пока в экспертной среде продолжается навязанное властью обсуждение, следует ли Украине создать новый орган или же, возможно, достаточно просто перераспределить полномочия между существующими структурами, в администрации президента продолжают работать над законопроектом о службе финансовой полиции. И если угроза появления в стране нового силового монстра существует, этот процесс заслуживает пристального внимания общественности.
Сказать, что отечественная система борьбы с экономической преступностью работает неэффективно, значит ничего не сказать. Чтобы прийти к такому выводу, не обязательно копаться в статистике возбужденных уголовных дел, посаженных за решетку преступников и т.п., следует вспомнить данные о масштабах "теневой" экономики в Украине или непосредственно увидеть ее при дневном свете и на улице.
Эксперты единогласно убеждают, что полномочий у правоохранительных органов для борьбы с экономическими преступлениями более чем достаточно. "У нас слишком много структур имеют слишком много полномочий", - констатирует бывший и.о. министра финансов Игорь Уманский. "Чтобы экономика развивалась, нужно сокращать функции правоохранительных органов", - считает и старший научный сотрудник Национального института стратегических исследований Дмитрий Ляпин.
Однако власть, наоборот, стремится их расширить и централизовать. Зачем? Многим ответ покажется банальным, но от этого он не станет менее актуальным - коррупция, причем на самом высоком уровне. Именно из-за нее существуют не только "неприкосновенные" предприятия, но и целые отрасли экономики со своей "министерской", "нардеповской", "губернаторской", "спецслужбовской" и другими видами "крыш".
Хотя, конечно, приверженцы идеи создания финансовой полиции придерживаются другой точки зрения. "Нужно консолидировать ресурсы налоговой милиции и других правоохранительных и контролирующих органов, осуществляющих государственный контроль в финансово-экономической сфере. В результате получим синергию усилий и, как результат, максимально возможный КПД от борьбы с экономической преступностью и коррупцией, - отметил недавно в своей колонке для Forbes.ua руководитель налоговой милиции Андрей Головач (которого называют автором идеи о создании финполиции). - Нынешняя разрозненность приводит к неповоротливости правоохранительной системы, нерациональному использованию рабочего времени и человеческих ресурсов, дубляжу функций и неспособности идти в ногу со временем".
В свою очередь, эксперты, многие из которых до этого работали на высших государственных должностях, занимаясь в том числе правоохранительной деятельностью и распределением бюджетных средств, считают главным рычагом борьбы с экономической преступностью и коррупцией наличие не столько полномочий, сколько политической воли. Если последняя есть, то распределение полномочий отходит на второй план.
Очень показательна в этом смысле работа конвертационных центров - в сущности, "сердца" теневого сектора, борьба с которыми и является одной из главных задач налоговой милиции под руководством г-на Головача, которая, очевидно, не выполняется далеко не только и не в первую очередь из-за отсутствия рычагов влияния.
"В Киеве работают четыре мощных конвертационных центра, что приводит к значительным потерям для бюджета. Их можно найти за пять минут. И для этого нужна не финансовая полиция, а политическая воля", - убежден глава Совета предпринимателей при Кабмине Леонид Козаченко.
"От опытных правоохранителей я слышал, что если бы поступила соответствующая команда, не было бы ни одного "конверта". Но ведь их же по определенному списку трогать нельзя. Основная проблема - это политическая коррупция", - добавляет экс-председатель Госфинуслуг Виктор Суслов, не так давно занимавший и должность заместителя министра внутренних дел.
В этом же контексте глава комитета по вопросам взаимодействия с общественностью УКБС Александр Новиков обращает внимание, что НБУ ежедневно получает информацию в разрезе каждого банка по операциям с наличностью и имеет возможность выявлять "аномальные" операции. "Банковское сообщество достаточно прозрачно и информативно. Мы все прекрасно знаем, какой банк чем занимается. И мы видим, почему одному банку это можно делать, а другому - нет. Действительно нужна политическая воля, чтобы эти конвертационные центры прекратили свою работу", - убежден представитель УКБС.
Для людей по ту сторону властной баррикады сегодня на первый план выходит другой вопрос - если не урезание полномочий, то, по крайней мере, их четкое размежевание, устранение дублирования функций, приводящее к двойному, а то и тройному давлению на предпринимателей ("сегодня проверяют одни, завтра - другие, послезавтра - третьи и т.д.") и конкуренции между правоохранителями за право расследовать уголовные дела (не говоря уж о штамповании липовых дел, чтобы "доить" бизнес).
Ведь в условиях тотальной коррумпированности, когда правоохранительные органы часто выступают инструментом давления и выбивания средств из "неугодных" предприятий, раздутые полномочия "стражей закона" представляют особую опасность для общества. "Например, сегодня милиционеры занимаются проверкой НДС-накладных при перемещении грузов транспортом или уплаты единого налога на рынках... Но ведь это не их функции! С другой стороны, МВД очень просто переквалифицировать преступление, состоящее в уклонении от налогообложения на, скажем, финансовое мошенничество. Эти преступления довольно часто соприкасаются. Это не полезно для общества, поскольку МВДшники - не бухгалтеры и не экономисты", - комментирует народный депутат Сергей Терехин.
Централизация - из огня да в полымя?
Народная мудрость "у семи нянек дитя без глаза" неплохо характеризует отечественную систему борьбы с экономической преступностью. Напомним, что сейчас с экономическими преступниками в Украине "воюют" и Департамент борьбы с экономическими преступлениями МВД, и Управление по борьбе с организованной преступностью того же министерства, и налоговая милиция, и подразделение контрразведывательного обеспечения экономики СБУ, и управление "К" СБУ, и Госфинмониторинг, и Госфининспекция (кстати, вот эти семь "нянек").
Но неужели благодаря централизации системы, как по взмаху волшебной палочки, ряды экономических преступников молниеносно поредеют? Маловероятно.
Парадокс, но, как обращает внимание экс-председатель Госфинуслуг Виктор Суслов, дублирование функций разных правоохранительных органов может приносить государству и обществу некоторую пользу. Ведь такой статус-кво в условиях децентрализованной системы усложняет жизнь преступникам, поскольку для них договориться абсолютно со всеми ведомствами проблематично. Подмазал одних, других, а нагрянули третьи или четвертые. "Если выстроить вертикаль, система не будет давать сбоев. Тогда все будет четко - кого можно, а кого нельзя трогать. И тогда ситуация в стране с коррупцией будет значительно хуже", - прогнозирует В.Суслов.
Анализируя риски создания в Украине моноструктуры по борьбе с экономической преступностью, эксперты и отдельные представители госорганов, которые могут попасть в "плавильный котел", указывают на нецелесообразность объединения правоохранительных функций и функций контроля, что в итоге может сделать единый орган неуправляемым (как это и предполагалось в резонансном законопроекте о Службе финансовых расследований).
"В этом случае возникает угроза того, что утратится контроль между органами. Если, скажем, сейчас финансовая инспекция проводит ревизии, то за нами осуществляют надзор правоохранительные органы относительно правильности сделанных выводов. Мы же, в свою очередь, когда передаем эти материалы в правоохранительные органы и не соглашаемся с их выводом об отсутствии преступления, можем в установленном порядке обжаловать такое решение", - отмечает директор департамента организационной работы Госфининспекции (экс-КРУ) Сергей Чернуцкий.
С.Терехин указывает, что не вполне уместно и недопустимо с точки зрения международных стандартов передавать в единый орган функцию борьбы с отмыванием "грязных" денег (а в нашумевшем законопроекте Госфинмониторинг как раз должен был влиться в Службу финрасследований). "Все международные документы, принятые под эгидой FATF, запрещают заниматься органам финансового контроля сбором налогов, поскольку это абсолютно несоприкасающиеся функции. Если все функции окажутся под одной крышей, будет каша. Поверьте FATF", - отмечает парламентарий.
Кроме того, И.Уманский высказывает мнение, что если единый орган и создавать, то в нем ни в коем случае нельзя объединять силовые и гражданские функции. "Все-таки речь идет об интеллектуальной работе по борьбе с финансово-экономической преступностью. Поэтому этим должны заниматься "белые воротнички". А если необходима силовая поддержка, есть силовые подразделения, которые могут эту силовую поддержку обеспечить", - отмечает экс-руководитель Минфина.
В свою очередь, старший юрист юрфирмы "Василий Кисиль и партнеры" Вячеслав Песков констатирует, что опыт других стран доказывает: эффективной может быть как система, в которой значительное количество государственных органов имеют собственный следственный аппарат, так и система, в которой создается централизованный орган для ведения досудебного расследования. Надо лишь четко разделить полномочия между государственными органами. Хотя это и непростая задача. Намного легче вместо аудита полномочий силовых структур по расследованию экономических преступлений слить их все в одну структуру.
Но тогда возникает вопрос - кому ее подчинить? Вряд ли запуганный своим окружением Янукович согласится на создание такой сверхважной структуры "на стороне". Поэтому, как известно, инициаторы создания Службы финрасследований предлагали подчинить ее непосредственно президенту. Но и здесь "нескладуха". По мнению как независимых экспертов, так и политиков, это прямо противоречит Конституции.
"Президент как главнокомандующий может руководить только военными формированиями, которыми являются, например, Служба безопасности, Министерство обороны, разведка и внутренние войска. Если авторы идеи хотят, чтобы финансовая полиция подчинялась президенту, то нужно или вносить изменения в Конституцию, или делать финансовую полицию военным формированием. Но последний вариант - это полный маразм. Экономическая преступность не является милитаризованной", - замечает первый заместитель председателя комитета ВР по вопросам борьбы с оргпреступностью и коррупцией Геннадий Москаль.
Кроме того, С.Чернуцкий напоминает, что именно Кабинет министров отвечает за экономическую стабильность, формирует и реализует государственную политику в сфере экономики, бюджетную политику и т.п. "Конечно, правительство может остаться без соответствующего инструмента контроля, благодаря которому можно реализовать эти политики", - констатирует представитель Госфининспекции.
В идеальных условиях централизация и прямое подчинение единого органа президенту теоретически могли бы принести пользу за счет сокращения количества звеньев чиновников, которые могут оказывать давление на борцов с экономическими преступлениями. Тем не менее и такой вариант слишком рискованный лично для В.Януковича, поскольку более чем ощутимо сделал бы наглядной его персональную ответственность за эффективность борьбы с экономической преступностью (а ожидать "улучшения" в этой сфере при любых оптимистических сценариях вряд ли приходится).
"Насколько я знаю, проект поэтому и был снят, что достаточно близкие к президенту люди поняли, что это ставит в крайне невыгодное политическое положение главу государства. Если лично отдавать приказы расстрельной команде, здесь голосов не наберешь. Поэтому такая идея больше, я думаю, не возникнет", - добавляет В.Суслов.
Кто поспешит, тот людей насмешит?
Вместо нее, очевидно, возникнет другая идея - возврат к криминализации экономических преступлений. А уже потом вернется и проект о создании финансовой полиции-монстра.
С января прошлого года в Украине начал действовать Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно гуманизации ответственности за правонарушения в сфере хозяйственной деятельности". Согласно этому нормативному акту, уголовную ответственность за некоторые экономические преступления в Украине "гуманизировали" и "монетизировали" (правда, сами преступления и в дальнейшем остались уголовными), т.е. лишение свободы заменили штрафами.
Речь идет, в том числе, о таких преступлениях, как уклонение от уплаты налогов, сборов (штраф до 425 тыс. грн), фиктивное предпринимательство (до 85 тыс.), доведение до банкротства (до 51 тыс.), мошенничество с финансовыми ресурсами (штраф до 170 тыс. грн) и т.п. Кроме того, часть статей из Уголовного кодекса была изъята ("декриминализирована") и переместилась в Кодекс об административных правонарушениях (об уклонении от возврата выручки в иностранной валюте, сокрытии устойчивой финансовой несостоятельности, незаконных действиях в случае банкротства и т.п.).
Казалось бы, с точки зрения бизнеса и граждан подобные новации действительно можно было бы только приветствовать. С другой стороны, как это часто бывает, "хотели, как лучше (если хотели, конечно!), а получилось, как всегда". Попробовали стать, что называется, святее Папы Римского, и перегнули палку.
Еще на этапе принятия законодательных изменений эксперты предупреждали, что чрезмерная либеральность Украине может только навредить. Ведь по глубине смягчения ответственности Украина явно переплюнула даже самые либеральные страны Запада. Здесь следовало бы вспомнить, что лишение свободы за то же уклонение от уплаты налога предусмотрено законодательством США (до 5 лет), законодательством ФРГ (до 10 лет) и т.п. В Украине же при нанесении ущерба государству на сотни миллионов гривен можно обойтись полумиллионным штрафом, что, конечно же, не может не привлекать потенциальных махинаторов.
Одной из самых контраверсионных новаций стала и декриминализация ответственности за контрабанду. Так, за нее были установлены крупные финансовые санкции - штраф в размере 100% от стоимости выявленного контрабандного товара с его конфискацией, а также с конфискацией товаров и транспортных средств со специально изготовленными хранилищами, использовавшимися для перевозки. За повторное в течение года совершение одним и тем же лицом аналогичного нарушения размер штрафа тоже удваивается (200% стоимости контрабандных товаров).
Но принесла ли контрабандная декриминализация ощутимую пользу государству и легальному сектору экономики?
По данным Гостаможслужбы, в прошлом году таможенными органами было заведено 23386 дел о нарушении таможенных правил на сумму 1,99 млрд грн. При этом в госбюджет в результате исполнения постановлений судов и таможен в соответствующих делах перечислены средства на сумму 126,6 млн грн: 21 млн грн - от взысканных штрафов, 105,6 млн - от реализации конфискованного имущества, валютных ценностей и средств с депозитов СБУ. Это очень много? Вряд ли. А это означает, что "ходоки", лоббировавшие соответствующие решения ВР через АП (реальные операторы контрабандных потоков), мягко говоря, в проигрыше вряд ли оставались и остаются...
Еще одной из очевидных "гуманизационно-декриминализационных" проблем является банковская. "Декриминализация некоторых преступлений (незаконное доведение до банкротства, неэффективное банкротство и т.п.) ухудшила позиции банков в переговорном процессе с должниками", - констатирует советник практики решения споров МЮФ Integrites Анна Тищенко.
Почему так произошло? Смягчение ответственности за мошеннические действия при привлечении и погашении кредитов, конечно, дестимулировало многих не очень добросовестных заемщиков банков возвращать кредиты (речь идет о тех, кто не возвращает средства не потому, что не может, а потому, что не хочет), что, разумеется, усложнило в результате жизнь не только банковскому сектору, но опосредованно и их вкладчикам-физлицам. Зачем возвращать кредиты на сотни миллионов, если можно обойтись штрафом на несколько десятков тысяч гривен?..
По словам Александра Новикова, этот факт в итоге наложился на то, что правоохранители и так не особенно активно занимаются банковскими делами. "Приблизительный диалог с правоохранительными органами, когда банк обращается за помощью с заявлением о преступлении, выглядит так: вы выдавали, так это ваше дело возвратить", - рассказывает представитель УКБС.
По мнению экс-заместителя главы НБУ Сергея Яременко, на текущем этапе развития украинского общества слишком заигрываться в либерализм не просто не следует, а вредно. "На каждом этапе развития общества должно существовать адекватное соотношение криминальных методов с воспитательными. Я не говорю, что мы на менее развитом уровне (чем другие страны. - Ред.), но в социальном плане и в плане строительства рыночного общества мы еще находимся на первой стадии. И чем больше привносится либеральных правил, тем меньше возможностей у нас продвигаться дальше. А мы делаем наоборот, считая, что это правильно", - констатирует С.Яременко.
Начать с другого?
Говоря о целесообразности дальнейшего реформирования системы борьбы с экономической преступностью (углубления реформ), конечно, несправедливо было бы огульно утверждать, что все без исключения сотрудники правоохранительных органов - коррупционеры, рэкетиры в погонах, бюджетные паразиты и т.п. Если бы это было так, то государство уже давно бы, наверное, развалилось. Хорошие или, по крайней мере, более-менее адекватные и честные люди есть везде. Их усилия не могут просто вылетать в трубу.
По данным начальника главного следственного управления Министерства доходов и сборов Александра Яковинца, за последние два года возмещение убытков после окончания дел, которыми занимались следователи налоговой милиции, увеличилось в десять раз (до 620 млн грн). Это еще, наверное, далеко не космическая в масштабах всего государства сумма, даже если добавить результаты работы всех подразделений налоговой милиции в целом (ежегодно в бюджет поступают 3-4 "налогово-милицейских" миллиарда гривен).
Если бы на то была уже неоднократно упомянутая выше политическая воля, то, очевидно, суммы могли бы быть значительно больше. Однако из существующего многолетнего опыта независимости не менее очевидно то, что "в верхах" она сама по себе не появится, как минимум, до тех пор, пока "низы" будут согласны жить по-старому.
Пока что - и это тоже очевидно - критической массы недовольства разгулом коррупции в Украине нет. Хотя институционные механизмы для борьбы с ней у граждан и государства вроде бы существуют даже без создания финполиции и упаковки ее полномочиями.
Например, по словам А.Яковинца, согласно новому Уголовному процессуальному кодексу, любой гражданин может написать заявление о неуплате налогов госслужащими, и налоговая милиция вынуждена будет провести проверку. "Мы не можем не начинать расследование, если есть заявление о преступлении", - констатирует главный следователь Миндоходов.
Да, совсем другое дело, как такое расследование будет продвигаться, сможет (захочет) ли налоговая милиция вместе с прокуратурой, Минюстом выжать что-либо из конкретного случая. Но если бы обращений было не десятки или сотни, а хотя бы тысячи или десятки тысяч, при этом общественность еще и требовала бы надлежащего отчета об их проверках, тогда систему таки пришлось бы менять, причем не просто "переставляя местами слагаемые".
Вот это и называется одним из признаков гражданского общества, в котором для инициирования системных изменений совсем не обязательно ждать появления мифической политической воли или политического лидера-благодетеля в ходе следующих выборов. Ведь пока само общество не перестанет терпимо относиться к сотруднику суда на "иномарке" стоимостью более ста тысяч "зеленых" или к декларации нардепа-мультимиллионера, у которого даже собственной квартиры, оказывается, нет, - у самой власти адекватное желание добровольно поступиться своими интересами не появится никогда.
Безусловно, реализация упомянутого выше условия в сегодняшних украинских реалиях выглядит идеалистической и утопической. Но почему бы каждому отдельному гражданину, чтобы действительно иметь право так называться, не попробовать выйти из режима "ожидания" хотя бы на своем небольшом жизненном фронте? Ведь иногда с наименьших атомарных частиц начинаются большие цепные реакции...
Мнения экспертов
Морган ВИЛЬЯМС, президент Американско-украинского делового совета
- За последние 20 лет, по мнению многих экспертов, в Украине не было хорошего баланса между интересами власти и частного бизнеса, не было игры по правилам. Правительство по-прежнему сильно вовлечено в регулирование, контроль над предприятиями. Распространена бюрократия со своим негативным, непродуктивным вмешательством в сферу бизнеса.
Это, в свою очередь, стоит больших денег самим компаниям, приводит к увеличению затрат, уменьшению инвестиций, прибыли, снижению экономического роста и в итоге - к меньшим налоговым доходам для самого государства и увеличению теневого рынка.
Да, экономические преступления против государства имели место с тех пор, как Украина стала независимой. Да, должно быть больше отчетности и контроля над руководством, финансами и контрактами государственных и в некоторой степени частных предприятий. Но нужно ли Украине для борьбы с экономическими преступлениями создавать финансовую полицию?
Полагаю, что это будет еще один тяжелый инструмент в руках власти. И по своей природе он будет помехой для продуктивности и эффективности бизнеса, станет очередной копией работы других правительственных агентств. Их и так уже слишком много.
Международный опыт показывает, что такие группы в государствах, где закон и другие средства контроля над властью еще слишком слабы, со временем превращаются в бесконтрольных "монстров".
Оптимальное средство контроля над финансовой полицией - это не создавать такую группу вообще. В ней не нуждались с момента провозглашения независимости, не нуждаются и сейчас.
Если же финполиция все же будет создана в Украине, ее полномочия должны быть очень и очень ограничены парламентом. Она должна действовать очень точно и безошибочно в борьбе с правонарушениями и коррупцией.
Эта группа должна быть подотчетна комитету Верховной Рады, предоставляя ежеквартальные отчеты о своей деятельности, открытые для общественности.
Также должно быть независимое государственное лицо, которое будет контролировать деятельность финансовой полиции и публиковать для общественности свой собственный отчет о надзоре над этой группой.
Такой группе нужно жесткое руководство, чтобы не выходить за рамки закона и быть только структурой, следящей за бизнес-активностью и за тем, что налоги собираются правомерным образом.
При этом каждый должен заниматься своим делом.
Эта группа не должна быть вовлечена в политическую и какую-либо правительственную деятельность, присущую администрации президента или функциям Министерства внутренних дел. Эта структура не должна стать политическим инструментом или вести тайную следственную деятельность.
Власть развращает. Абсолютная власть развращает абсолютно.
Кирилл КАЗАК, партнер, руководитель департамента уголовного права ЮКК "КПД Консалтинг"
- Вынесение на обсуждение идеи создания финполиции четко указывает на попытку создать в Украине президентско-парламентскую республику с явным преимуществом президентской власти.
При этом соответствующий законопроект правительства содержит очень широкие полномочия и права финансовой полиции, а ответственности посвящено только несколько небольших статей. В таких условиях осуществление контроля над деятельностью этого органа очень проблематично.
В законопроекте о финполиции, ставшем достоянием СМИ, для этого органа были предусмотрены права, противоречащие другим нормативным актам.
Так, изъятие оригиналов финансово-хозяйственных документов возможно только на основании соответствующего решения суда. Это четко указано как в Налоговом, так и в Уголовном процессуальном кодексах Украины. Законопроект разрешает такое изъятие без ссылки на необходимость наличия судебного решения.
Вторым моментом, на который следует обратить внимание, является возможность проведения не только проверок по использованию бюджетных средств, средств государственных фондов, но и вообще проверок без ссылки на проверку относительно бюджетных средств.
Третий момент - полномочия по осуществлению финансового мониторинга, возложенные на Госфинмониторинг. То есть налицо дублирование функций и конкуренция государственных органов, что недопустимо.
Также следует отметить противоречивость Конституции Украины и Закона "О прокуратуре" в части возможности обращения в суд в интересах государства. Согласно Конституции и Закону "О прокуратуре", такая функция возложена на прокуратуру и является исключительной компетенцией этого органа.
Основные механизмы контроля деятельности финансовой полиции можно условно разделить на две группы:
- внутренние - контрольные подразделения в структуре финансовой полиции (так называемые управления собственной безопасности), отвечающие за законность деятельности этой структуры и выявляющие среди работников нарушителей с дальнейшим привлечением их к ответственности;
- внешние - со стороны других органов, а также прокурорский надзор и судебный контроль.
Учитывая, что назначение и увольнение руководства финансовой полиции предполагается закрепить за президентом, то в этой части контроль будет направлен только в одну сторону (в какую именно, нетрудно догадаться).
Прокурорский надзор будет состоять в проверке законности деятельности финансовой полиции в части проверок, ревизий, дознания, досудебного расследования, оперативно-розыскной деятельности. Результатом может быть привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности. В том числе это может быть и ответственность за коррупционные действия.
Однако, учитывая, что по своим функциям и полномочиям финансовая полиция очень напоминает один из уже существующих в Украине правоохранительных органов (СБУ. - Ред.), а генеральный прокурор Украины назначается, а также в отдельных случаях освобождается по представлению президента, в этом случае подобный контроль будет иметь такую же эффективность, которую он и имеет относительно существующих правоохранительных органов.
Единственная надежда в этом случае - на судебный контроль, т.е., с одной стороны, необходимость получения разрешения суда на определенные действия (изъятие документов, обыск и т.п.), а с другой - наличие процедуры обжалования действий или бездеятельности финансовой полиции в суд.
Но судебный контроль будет эффективным только при условии реальной независимости этой ветви власти от других. Сейчас, к сожалению, утверждать этого нельзя.