Выход из банковского кризиса: как разорвать круг недоверия
В 2014–2015 гг. Украина столкнулась с тяжелейшим банковским кризисом, нанесшим сокрушительный удар по доверию к банковской системе и ее регулятору. По данным исследования фонда Деминициатив им. Кучерива и Центра им. Разумкова, на конец июля 2015-го 76,5% украинцев совсем либо преимущественно не доверяли банкам. С тех пор ситуация принципиально не поменялась: несмотря на робкие ростки депозитов населения в гривне в последние месяцы, общая ситуация продолжает выглядеть удручающе.
Потери гривневых депозитов за десять месяцев с начала нынешнего года составили 10,9% (или свыше 21,4 млрд грн), а отток валютных вкладов продолжается, достигнув 31,6% при подсчетах в долларовом эквиваленте. Недоверие трансформируется в закрытие лимитов по межбанковскому кредитованию, сворачивание кредитования реального сектора, продолжающиеся набеги на банки, для очередной активизации которых достаточно малейшего негативного сигнала. Надежды на то, что ситуация рассосется сама собой, тщетны, а предпринимаемых мер явно недостаточно.
По классификации МВФ, текущий банковский кризис в Украине является системным и имеет признаки тройного финансового кризиса - одновременно банковского, валютного и долгового. В мировой финансовой истории триплет-кризисы - явление достаточно редкое (за период 1970–2012 гг. из 147 системных банковских кризисов, зарегистрированных МВФ, триплет-кризисов было всего восемь). В 1998 г. Украина уже переживала триплет-кризис, ставший отголоском событий на азиатских финансовых рынках годом ранее. В 2015-м наша страна столкнулась с ним снова. Его масштабы сейчас намного больше (ведь кредиты в экономику в 1998 г. составляли всего 8,6% ВВП, в 2014 г. - 51,2% ВВП), а координация в проведении антикризисной политики после всех внутренних потрясений - намного меньше. Понимание величины стресса, с которым столкнулась банковская система, и взаимосвязанности финансовых рисков, которые продолжают на нее давить, - отправная точка при поиске и реализации конкретных антикризисных инструментов. Пока такое понимание есть не у всех. Последние полтора года вместо скоординированной работы Нацбанка с правительством мы видим попытки "решить кризис" одним махом, просто заменив правление и/или совет Нацбанка, или назначить виновного в дестабилизации финансовой системы.
Банковский кризис стал результатом накопленных макроэкономических дисбалансов в прошлом и просчетов в проведении антикризисной политики в настоящем. Сегодня в публичных дискуссиях часто видны крайности в оценках: обвиняют либо Национальный банк, либо нерадивых собственников и менеджмент банков, либо всех вместе.
Безусловно, факты коррупции, всплывшие в ходе банковского регулирования и надзора за последние полтора года, должны быть расследованы. Однако поиск персонифицированного козла отпущения не поможет решению проблем банковского сектора.
Нет смысла формировать образ коллективного врага из представителей банковского рынка. Если бы все шесть десятков лопнувших банков были "дутыми", то это вскрылось бы гораздо раньше. Ведь после кризиса 2008–2009 гг. банковская система страны была несколько раз под прицельным объективом МВФ и Всемирного банка, которые вряд ли бы закрыли глаза на виртуальную часть банковского рынка, будь она так значительна.
Среди лопнувших банков были, безусловно, те, кто занимался откровенным криминалом, были кэптивные, были и просто банки с плохим корпоративным управлением. Но классифицировать все неплатежеспособные учреждения исключительно по категориям "зомби", "мойки" и "пылесосы" неправильно. Так доверия к банковскому сегменту не вернешь. Да и факт наличия большого количества мелких и средних банков не означает, что все они занимались отмыванием денег.
Большая часть из этих банков действительно не справилась с системным риском. Прежде всего, с валютным риском, который материализовался в стремительный рост открытой короткой валютной позиции банков с 18,3% регулятивного капитала в марте 2014 г. до 97,2% (!) в марте 2015-го, и форс-мажорными обстоятельствами, которые все вместе трансформировались в кредитный риск, ухудшение качества активов и вымывание капитала.
Первое понимание опасности "метения" всех банкиров под одну гребенку уже приходит. Пока этот сигнал исходит из самой банковской среды в виде попытки запустить апелляционную комиссию по отбеливанию репутации менеджмента обанкротившихся банков, в действиях которых не было злого умысла, но которые попали под "люстрацию" в виде запрета на различные сроки заниматься своей профессией.
Так же контрпродуктивно делать врага из Национального банка, девальвируя его статус как банковского регулятора. За последние полтора года он принимал как правильные, так и сомнительные решения, а часть необходимых шагов пока так и не сделал. И потому заслуживает объективной критики. Но выход из системного финансового кризиса требует ряда взаимоувязанных шагов - от обеспечения долгосрочного мира и макроэкономической стабильности до повышения качества государственных институтов и инвестиционного климата, которые лежат за пределами компетенции НБУ. Критическое значение приобретает координация действий между ветвями власти, которая, как показывает история с принятием закона о реструктуризации валютных кредитов, часто отсутствует. Поэтому ответственность за восстановление устойчивой работы банковского сектора НБУ должен делить с коалицией, правительством и президентом.
Ядром политики по перезапуску работы банковского сектора является повышение эффективности системы банковского регулирования и надзора (БРН). Осуществление БРН в условиях кризиса можно условно разбить на четыре компонента: сдерживание кризиса на ранних этапах его проявления; реструктуризация проблемных банков; расчистка токсичных активов; усиление функций банковского надзора за оставшимися банками. При этом реализация всех четырех компонентов антикризисной стратегии неотделима от повышения независимости и прозрачности действий банковского регулятора и регулятора системы страхования вкладов.
Сдерживание кризиса на ранних этапах возможно, в основном, путем применения административных мер и предоставления экстренного рефинансирования. Административные меры вводятся на короткое время (максимум несколько месяцев) и предполагают заморозку выдачи банковских депозитов либо их принудительное продление, в редких случаях - банковские каникулы. Появившееся время используется на экспресс-диагностику банковского сектора, чтобы минимизировать риски выделения антикризисного рефинансирования нежизнеспособным банкам.
Остается только догадываться, почему заморозка выдачи депозитов - инструмент, ранее эффективно применявшийся НБУ в конце 2004-го и в 2008 г., - не был задействован при появлении признаков паники в первые месяцы кризиса 2014 г. Вместо этого НБУ в прямом смысле начал заливать "банковский пожар" (дефицит ликвидности) стабилизационным рефинансированием по глубоко отрицательным процентным ставкам, часть которого без надлежащего контроля и проведенной диагностики была выведена либо застряла в неплатежеспособных банках, а часть перетекла на валютный рынок, расшатывая и без того высокие девальвационные ожидания.
Сейчас Украина находится в эпицентре банковского кризиса, поэтому ни о каком его сдерживании административными мерами на данном этапе речь идти не может. Однако на будущее Национальный банк должен иметь четкий план действий по применению административных мер для сдерживания кризиса, тем более возможность введения моратория на снятие депозитов теперь предусмотрена законодательно.
Реструктуризация проблемных банков предполагает проведение стресс-тестов и разделение банков на три категории: платежеспособные; неплатежеспособные; платежеспособные, но недокапитализированные. Неплатежеспособные банки выводятся с рынка через их ликвидацию, продажу целиком либо по частям новым инвесторам, недокапитализированные банки обязывают довнести капитал либо выводят с рынка.
Украинская банковская система в последнее время страдает от хронической недокапитализации. Рассчитываемый НБУ норматив адекватности регулятивного капитала (НАРК) на начало октября составил 7,1%, улучшившись до 9,9% на 1 ноября 2015 г. (при минимально допустимом пороге - 10%). За десять месяцев этого года - с учетом обанкротившихся банков - регулятивный капитал ужался в 1,7 раза (до 110,3 млрд грн). В реальности ситуация с капитализацией еще сложнее, что наверняка покажут вторые стресс-тесты для 20 крупнейших банков. Международные рейтинговые агентства оценивают необходимую докапитализацию в пределах от 120 до 150 млрд грн.
Это означает, что система функционирует с отрицательным капиталом. Ее удерживает и будет еще несколько лет (до конца 2018 г.) удерживать на плаву то, что в рамках программы EFF с МВФ к двадцатке крупнейших банков будут применяться индивидуальные нормативы резервирования и адекватности капитала. Однако даже такие послабления не гарантируют, что все крупнейшие банки будут докапитализированы согласно поданным планам.
Как показали стресс-тесты 2014 г. по группе из 37 крупнейших учреждений, банки были докапитализированы на 45,6 млрд грн при потребности в 66 млрд. Целый ряд банков из этих
37, включая три банка из первой группы, не смогли вовремя выполнить планы капитализации и были вынуждены покинуть рынок. Закономерно, что наибольший стресс испытали банки с частным украинским капиталом, за которыми не было поддержки государства либо крупных западных материнских структур. На сегодняшний день таких банков из первой двадцатки остается пять. Какая судьба ждет эти учреждения с учетом объективно ограниченных рыночных возможностей привлекать капитал - вопрос далеко не праздный.
В ходе текущего кризиса государство приняло решение пока не участвовать в капитале проблемных негосударственных системных банков, хотя такая возможность законодательно предусмотрена. Правильность такого решения покажет будущее.
Практическая реализация "специального" подхода к системным банкам, который Украине советует МВФ, требует более высокого качества надзора, наличия дополнительных буферов капитала и специальных антикризисных планов. Все это имеет отношение к будущему. Пока же клиенты таких системных банков должны быть уверены, что в кризис при соблюдении жестких условий (размывании доли прежних акционеров до 0–25%, конвертации вкладов акционеров в субдолг, конвертации крупных вкладов других кредиторов банка в акционерный капитал и т.д.) такие учреждения смогут претендовать на рекапитализацию со стороны государства. Это важный момент в укреплении доверия к оставшимся системным банкам. Кейс "Дельта банка" (системного розничного банка), пущенного в ликвидационные жернова Фонда гарантирования вкладов физических лиц (ФГВФЛ) из-за разногласий в подходах к его реструктуризации между НБУ и правительством, не должен повториться. Это не добавляет доверия ни к банковской системе, ни к действиям власти. Принимая решение о формате участия государства в реструктуризации проблемных учреждений, необходимо смотреть на общую цену, которую заплатит украинский налогоплательщик за выход из кризиса не только сегодня, но и в долгосрочной перспективе.
Помимо 20 крупнейших, существует почти сотня мелких и средних банков, большая часть которых испытывает большие трудности в довнесении капитала. По логике регулятора, из-за дефицита капитала такие банки либо будут вынуждены объединиться, либо будут выведены с рынка. Концентрация банковского капитала и банковские слияния - это единственный верный путь в нынешней ситуации. Однако механизм банковских слияний остается очень сложным из-за бюрократических процедур, которые затягиваются на один-два года. Поэтому операции M&A в банковском секторе, если не считать нескольких внутрибанковских слияний, не получили развития в Украине ни после кризиса 2008 г., ни сегодня. К сожалению, за последние полтора года НБУ практически ничего не сделал в этом направлении, лишь недавно анонсировав проработку соответствующего законопроекта. Не получится ли так, что когда появится закон, объединять уже будет нечего? Регулятор при поддержке коалиции должен быстро дать адекватный инструмент для стимулирования слияний, а не ждать закрытий и проблем для вкладчиков.
В Украине, по информации Фонда гарантировании вкладов, с конца февраля и по начало декабря 2014 г. неплатежеспособными признаны 63 банка, то есть более трети от их количества на начало прошлого года, с суммарными активами около 30% от показателя всей системы.
Работу тандема НБУ-ФГВФЛ по выведению проблемных банков с рынка вряд ли можно назвать успешной. Банки доходят в фонд с "вычищенными" активами, не интересными для инвесторов, что в 90–95% случаев заканчивается их ликвидацией и потерями для государства и клиентов банков. По информации фонда, оценочная стоимость активов 25 ликвидируемых на конец августа 2015 г. банков составляла лишь около 17% их балансовой стоимости (по отдельным банкам - 1–2%).
При этом Фонд гарантирования вкладов планировал их продать за 10–12% балансовой стоимости. Получается занимательная арифметика, которую в интервью ZN.UA привел директор-распорядитель ФГВФЛ К.Ворушилин. За первые восемь месяцев 2015 г. поступления от продажи активов ликвидируемых банков составили лишь 600 млн грн (с начала кризиса - 955 млн), причем прирост этого показателя до 1,5–
2 млрд до конца нынешнего года в фонде будут "считать удачей". При этом в 2014–2015 гг. Фонд гарантирования должен выплатить вкладчикам ликвидированных банков гарантированных сумм на 61,8 млрд грн. Еще 46 млрд грн составляет долг ликвидируемых банков перед НБУ по выданному рефинансированию. С такими темпами погашение данных обязательств растянется на десятки лет! О клиентах и вкладчиках банков из 4–10-й очереди (физлица с вкладами "200 тыс. грн+", юрлица, а также госучреждения, у которых в ликвидируемых банках "застряло" 15 млрд грн) говорить вообще не приходится: скорее всего, они не получат ничего.
Деятельность самого ФГВФЛ все больше напоминает финансовую пирамиду. Для выплат гарантированных сумм привлекаются кредиты НБУ и Минфина, задолженность по которым может превысить 60 млрд грн на конец года. Выплаты по обслуживанию кредитов в 2015 г. составят 1,3 млрд грн, что сопоставимо с объемами продаж активов ликвидируемых банков. Замкнутый круг, выход из которого - списание долга Фонда гарантирования перед бюджетом, что рано или поздно обязательно произойдет, зафиксировав прямые убытки государства.
Низкий показатель восстановления активов ликвидируемых банков говорит о том, что начатая в 2012 г. реформа Фонда гарантирования вкладов физических лиц, несмотря на два раунда серьезных законодательных изменений в прошлом и нынешнем годах, пока не достигла запланированных результатов. Почему так произошло? Во-первых, это результат слабого надзора кураторов НБУ на этапе признания банка проблемным, а зачастую, возможно, преступного сговора куратора с собственниками или кредиторами проблемного банка. Во-вторых, это проблема недостаточной координации действий между НБУ и ФГВФЛ на различных этапах работы с проблемным банком и выведения неплатежеспособного банка с рынка.
В-третьих, это провал в запуске механизма упрощенной реорганизации неплатежеспособного банка до его попадания в ФГВФЛ, предусмотренного Законом от 28 декабря 2014 г. "О мерах по содействию капитализации и реструктуризации проблемных банков". Закон позволяет за два дня принять и утвердить план реструктуризации, а за два месяца - полностью завершить такую операцию. Пока по такой схеме не реструктуризирован ни один неплатежеспособный банк, что усиливает нагрузку на Фонд гарантирования вкладов. Причин, почему не работает механизм, может быть несколько: от проблем в координации между НБУ и ФГВФЛ до негибкости самих подходов продажи банка по частям, в рамках которых инвестору передается только часть активов и все обязательства, что при недостаточности активов делает сделку неинтересной для принимающего банка.
В-четвертых, основным способом выведения учреждения с рынка по-прежнему остается его ликвидация. В рекомендациях МФО по выходу из банковского кризиса такой способ считается быстрым, но, как правило, самым затратным. По статистике ФГВФЛ, из шести десятков лопнувших банков на начало октября только три были успешно реструктуризированы через передачу части их активов и пассивов принимающему банку напрямую либо через создание переходного банка и один - продан инвестору целиком. При этом, исходя из информации в СМИ, две из четырех сделок, по сути, заблокированы в судах.
Безусловно, слабому применению отличных от ликвидации инструментов реструктуризации есть частичное объяснение: плохое качество активов "пациентов" ФГВФЛ. Но данное правило распространяется далеко не на все попавшие под ликвидацию учреждения (например, в банке "Форум" соотношение между балансовой и оценочной стоимостью активов составило 41,1%). Поэтому применение операций, предполагающих продажу реструктуризируемых банков по частям или целиком инвестору, должны получить большее распространение и стать штатными в практике работы Фонда гарантирования вкладов. Для этого понадобится повышение институциональной способности и профессионального уровня самого фонда. По оценкам НБУ, доля неработающих активов (NPL) по банковской системе выросла с 7,7% на начало 2014 г. до 20,4% на 1 ноября 2015-го (без учета неплатежеспособных банков). Однако в реальности доля проблемных кредитов гораздо выше. По оценкам МВФ и международных рейтинговых агентств, на конец первого полугодия доля NPL в широком определении составляла порядка 45% с прогнозом роста до 60% на конец года (Moody's).
Однако даже 40% NPL - это крайне высокий уровень, сигнализирующий о вирусе хронической инфекции в банковском организме, к лечению которого, если не считать выведенные с рынка учреждения, по сути, мы еще даже не приступали. Качество активов продолжает ухудшаться, а системного решения проблемы пока нет. Промедление в расчистке банковской системы от неработающих активов, как показывает мировой опыт, может загнать ее в длительную стагнацию, угнетая кредитование. Достигнуть даже скромных 3–4% роста экономики в среднесрочном периоде при таком сценарии будет невозможно.
Попытки приступить к решению задачи начались с коалиционного популизма и могли ухудшить ситуацию. В качестве уже хрестоматийного примера можно привести принятие парламентом закона о реструктуризации валютных кредитов населения, перекладывающего все убытки реструктуризации валютной ипотеки и валютных потребкредитов в сумме 95–100 млрд грн на банковскую систему. К счастью, принятый закон "застрял" на подписи у спикера Верховной Рады, и можно ожидать, что он будет заветирован президентом.
До последнего времени системного подхода к решению проблемы NPL не было. Предложения по расчистке банковских балансов сводились к двум инструментам: в краткосрочной перспективе - решить все проблемные вопросы с налоговыми барьерами в списании безнадежной задолженности, в долгосрочной - усилить защиту прав кредиторов. Хотя оба предложения не новы, прогресса по ним не наблюдалось. Кроме того, это важные, но недостаточные мероприятия, чтобы подтолкнуть массированную расчистку и реструктуризацию NPL. Это понимают и в НБУ, в котором совместно с НАБУ и Минфином разработали законопроект о добровольной реструктуризации проблемных кредитов юрлиц. Безусловно, потенциал в добровольной реструктуризации NPL есть, и его надо использовать, однако ожидания реструктуризировать с его помощью 200 млрд грн (четверть кредитного портфеля юрлиц) представляются чересчур оптимистичными. Возможности для ее проведения есть и сейчас, и вряд ли рамочный закон в этом направлении кардинально изменит ситуацию.
НБУ и финансовые власти должны иметь вариант "Б" решения проблемы NPL на случай, если принятые меры не дадут должного эффекта. Такой подход предполагает более активное участие государства с использованием механизма госкомпании по управлению (плохими) активами либо "плохого банка", которые бы занимались выкупом или принятием на свой баланс NPL банка с последующим восстановлением их стоимости, продажи либо возвращения их обратно на баланс банка. В мире (Корея, Скандинавские страны, Великобритания) накоплен достаточно большой позитивный опыт использования таких институтов с различными схемами финансирования (с использованием ресурсов центробанка, бюджета, самих банков), позволяющими минимизировать затраты для государства.
Такое специализированное госучреждение ("санационный банк"), которое бы занималось, как минимум, реструктуризацией проблемных активов, оставшихся в АРК и зоне АТО (их выкупом либо принятием на баланс, обслуживанием и возвращением, в т.ч. через международные суды), должно было появиться "еще вчера". Потеря этих активов из-за аннексии и войны - это государственный масштаб проблемы, несоизмеримый с возможностями отдельно взятого коммерческого банка.
Современная система надзора должна быть основана в большей мере на оценке и упреждении рисков, чем на банковских проверках постфактум. Украина уже семь лет движется в этом направлении, однако до полного перехода к риск-ориентированному надзору нам еще далеко. В ряде стран (например в Великобритании и Турции) функция проведения монетарной политики отделена от функции банковского надзора. Банковский надзор находится в управлении отдельного регулятора, независимого как от центробанка, так и от правительства. В этом есть логика, поскольку обе функции могут конфликтовать между собой, особенно если главной целью центробанка является контроль за инфляцией. В то же время разделение функций может усложнить надзор в случае слабой координации и плохого обмена информацией между регуляторами. С учетом уже накопленного неоднозначного украинского опыта разделения функции банковского надзора (в 2012 г. функции по выведению проблемных банков с рынка были переданы ФГВФЛ), планируемой передачи НБУ части надзорных функций НКРРФУ, дискуссия о выборе институциональной рамки банковского надзора должна продолжиться. Но только после завершения острой фазы банковского кризиса.
Сегодня же крайне важно обеспечить прозрачность банковского надзора. В 2014–2015 гг. в рамках программы МВФ был предпринят ряд важных шагов для повышения его эффективности, в том числе увеличены требования к раскрытию структуры собственности и принят закон об усилении ответственности связанных с банком лиц. Это правильные меры, но их реализация требует времени и устоявшейся практики применения. В переходный период крайне важно обеспечить прозрачный и деполитизированный надзор за банками, который укрепит доверие к НБУ как к регулятору. К сожалению, пока есть неединичные признаки того, что банковский надзор остается избирательным. Не удалось полностью исключить политические мотивы при признании банков банкротами и выведении их с рынка. А в системе продолжают работать ряд "особых" банков, которые долгое время без последствий нарушали банковское законодательство, в том числе задерживая платежи и возврат депозитов, выводя активы и т.д. Чтобы об этом узнать, не надо далеко ходить - достаточно почитать отзывы о банках на специализированных интернет-ресурсах.
Пути решения проблемы избирательного надзора состоят в необходимости повысить независимость и прозрачность деятельности Национального банка. Несмотря на то, что и в 2010-м, и в 2015 г. в закон о НБУ вносились соответствующие изменения, реальный уровень политической независимости регулятора оставался низким. Он подвержен влиянию политических циклов и смены власти, доминированию фискальных целей над монетарными. Остаются вопросы к прозрачности деятельности НБУ и неэффективной системе коммуникаций. Не понятны и не озвучиваются цели НБУ по реструктуризации банковской системы. Из десяти интегральных показателей эффективности в "Комплексной программе развития финансового рынка" только два (уровень долларизации и средняя ставка по кредиту) имеют прямое отношение к банковской системе. И на их основании вряд ли можно составить видение, каким будет банковский рынок к 2020 г. Как бы наивно это ни звучало, но потребность в еженедельном появлении на ТВ главы НБУ с заслуживающим доверия объяснением ситуации на финансовом, в т.ч. банковском и валютном рынках, целей банковской реформы, отдельных резонансных шагов и инициатив по проблемным банкам сегодня не менее актуальна, чем десятиминутные выступления премьер-министра.
Украина должна извлечь уроки из банковского кризиса: перестать лепить образ коллективного врага из профессии банкира и НБУ; исправить, где еще не поздно, подходы к докапитализации, выведению проблемных банков с рынка, расчистке неработающих активов; повысить эффективность системы банковского надзора, обеспечить его непредвзятое, прозрачное и деполитизированное применение. Только так можно вернуть доверие к банковской системе.