Представленный вниманию общественности проект коалиционного соглашения пока вряд ли заслуживает слишком детального анализа и обсуждения. Хотя бы потому, что это пока только проект, который в итоге может измениться до неузнаваемости, а закладываемым в него положениям еще только предстоит (если предстоит вообще) быть облеченными в форму стратегических планов. Однако уже сегодня, на старте процесса, глаз опытнейшего эксперта, к числу которых, вне всяких сомнений, следует отнести нашего собеседника Александра ПАСХАВЕРА, непосредственного участника разработки целого ряда государственных реформ и стратегий, подмечает принципиальные противоречия таких документов.
- Александр Иосифович, каковы ваши впечатления от проекта
коалиционного соглашения?
- В целом его текст выглядит достаточно свежо. Чувствуется участие уже постмайдановских экспертов. Собрано многое из того, о чем мы часто говорили и даже мечтали, так что у меня сложилось об этом документе достаточно благоприятное впечатление. Хотя, на мой взгляд, нет достаточно четких формулировок стратегических целей. И далеко не везде изложение выглядит системно - это, скорее, набор мероприятий, который желательно исполнить. Но я бы не хотел хвалить или критиковать с этой точки зрения, так как хочу акцентировать внимание на другом. А именно - после чтения большого и
серьезного документа хочется спросить: кто это будет делать и за
какие деньги? Там нет ответа на эти вопросы.
Начнем с того, кто это будет делать? По задумке, это вроде бы должны делать министры и министерства. Такой ответ вытекает хотя бы потому, что другого не указано, да и больше некому. Борьба идет, если говорить о персональных должностях, именно за политическую верхушку. В этом раскладе нет каких-то новых должностей или людей, на которых бы возлагалось осуществление этих реформ. Значит, предполагается, что это будут делать министры и их министерства. У нас есть колоссальный опыт поручения реформ министрам и их министерствам. Он весь неудачный.
И дело даже не в личностях министров, ведь даже если это замечательная личность, ей придется преодолевать, по крайней мере, два гигантских препятствия. У нее, у этой личности, - море других текущих функций, потому что министерство обязано обслуживать текущую деятельность государства. Эти функции невозможно осуществлять, не опираясь на бюрократический аппарат подконтрольного ведомства. И в то же время реформы более всего должны касаться именно бюрократии. В основном это ее функции должны урезаться, люди будут увольняться и т.д. Возникает конфликт интересов, который слабо разрешим. Интуиция, собственные интересы этих людей подсказывают им, что они должны затормозить или извратить, или прекратить этот процесс. Значит, этот министр, каким бы хорошим он не был, обречен на то, что не сможет этого сделать - он поручит какому-то начальнику департамента, тот поручит еще какому-то исполнителю…
- Может, дело в слабости наших государственных институтов? Ведь разве нельзя решить проблему четкой постановкой задач и сроков их выполнения, а затем - надлежащим контролем их выполнения?
- Как бы жестко ни выставлялись задачи и сроки, существует тысяча способов, как затормозить процесс их выполнения. Один из них очень известный. Он заключается в том, чтобы создать побольше коллегиально-совещательных органов и коллективных советов, которые будут предлагать разные варианты и дискутировать по ним до бесконечности. Нет и не будет персонально ответственного политика за какой-то конкретный процесс - будь то Министерство здравоохранения или социальной политики. Более того, нет реформы, которая бы ограничилась каким-то ведомством. Любая реформа касается всех ведомств.
Таким образом, то, что никто не называет отдельных людей персонально ответственными за реформы, - это свидетельство того, что политики, которые оглашают публично эти реформы, не очень верят, что они будут действительно активно осуществляться.
Если бы меня спросили: "А как ты хочешь, чтобы эти реформы шли?", я бы ответил: "Мне нужен министр по делам реформ, который подчиняется премьер-министру, у которого очень высокий политический статус и доверие людей. Это временная должность (хотя срок может быть длительный, потому что многие реформы могут быть достаточно серьезно растянуты во времени). Однако его заместители - это, условно говоря, комиссары по тем или иным реформам, и срок их полномочий абсолютно четко обозначен и ограничен сроками начала и завершения реформ. Границы полномочий - планом осуществления реформы и его персональной ответственностью, а не опорой на какие-то коллективные структуры. Конечно, он может советоваться с кем угодно и, прежде всего, с аппаратом министерства и министрами, но они не должны обладать правом вето на эти изменения. Иначе "унтер-офицерская вдова должна будет сама себя высечь"…
Вот если бы дискуссии шли вокруг вышесказанного или что-то подобное обсуждалось, тогда я бы сказал, что наша политическая верхушка действительно думает о том, чтобы делать реформы. Поскольку ничего подобного не обсуждается, то у меня есть обоснованные сомнения, что верхушка всерьез озаботилась реформами.
- А как насчет денег?
- То же самое можно сказать и о ресурсах, необходимых для осуществления структурных преобразований. Ведь очень многие реформы, пусть и не все, но многие, очень дороги в их реализации. Поэтому если вы не думаете о деньгах, то вы не думаете и о том, чтобы что-то реально сделать. Любая реформа должна принести плоды, то есть какие-то конкретные результаты в виде более эффективного функционирования национального хозяйства. Значит, нужно, условно говоря, представлять их как бизнес-планы и продавать их, привлекая финансирование, кредиты под такие реформы.
Конечно, вы можете не соглашаться со мной, но, опять же, дискуссий об этом не слышно, об этом не думают и не спорят. Поэтому вывод, как и в предыдущем случае, очевиден - вряд ли политики, которые готовят сейчас коалиционное соглашение, думают о том, что оно будет выполняться.
- То есть мы в очередной раз имеем красивый набор штампов. И остается круговая порука, то есть продолжает работать принцип коллективной безответственности…
- Вы абсолютно правильно уловили - необходимо заменить коллективную безответственность персональной ответственностью отдельного человека. При этом очень важно, чтобы этот человек занимался только этим в тот определенный период, на который рассчитаны реформы, и ничего другого ему бы не поручали. Если этого нет, то, по-видимому, люди, которые это планируют, не думают о том, чтобы реформы совершались.
Вот представьте, что у вас 20 поручений, а министр имеет их сотни. Реформы - это очень болезненный процесс, предполагающий увольнение людей, усечение функций, уничтожение организаций. Это - море конфликтов. Каким образом вы между делом собираетесь это сделать?
- Вы говорите, что каждую реформу нужно представлять как отдельный бизнес-план. А источником ресурсов вы видите международные финансовые организации?
- Там есть реформы, которые стоят безумных денег. Например, пенсионная реформа требует колоссальных первоначальных ресурсов, и их необходимо где-то найти. Скорее всего, это будут кредиты, поскольку вряд ли серьезные деньги можно привлечь на невозвратной основе, но их сроки должны быть большими, а условия - очень выгодными. Может, удастся получить очень дешевые или даже беспроцентные кредиты. Но если вы не доказываете, что эта реформа приведет к каким-то дополнительным доходам, то зачем вы, собственно, ее делаете?
С учетом того, что я сказал, пока не вижу смысла обсуждать конкретику, хотя двумя-тремя направлениями занимался профессионально. Вот будет персональный какой-то комиссар по реформе децентрализации, у которого будет высокий статус, он будет защищен законом, под него будет выделено конкретное финансирование, тогда с ним можно будет обсуждать подробности. Он должен будет принять определенную модель реформирования, потому что это вам не техническая модель - пришел, сделал деталь и ушел. Это должен быть человек, который принял эту модель внутри себя и готов ее защищать. Это - очень конфликтная и сложная работа. Но пока, без четкой персонализации ответственности исполнителей и необходимых ресурсов говорить о серьезных реформах не имеет смысла.