С приближением Украины к членству в ЕС нас ожидает многообещающее будущее. Однако ожидаемое вступление в ЕС несет стране не только возможности, но и повышенную ответственность. Одной из ключевых сфер такой ответственности является управление северными и восточными границами Украины, которые вскоре станут ключевыми внешними границами ЕС. Напомню, что внутри ЕС таможенных границ нет, как и таможенного контроля над перемещением товаров.
Обязанность относительно защиты этих ворот ЕС к общей таможенной территории, контроля над перемещением товаров между странами возляжет в будущем на украинскую таможню. Но годы пренебрежения обязанностями, коррупции, неэффективности и устаревших правил сделали украинскую таможенную систему плохо подготовленной к такой задаче. Если украинская таможня сегодня неспособна защитить украинский рынок от «серого импорта», подмены инвойсов на границе, грубой контрабанды сигарет и т.п., то сможет ли она защитить такой привлекательный в глазах контрабандистов 500-миллионный рынок ЕС? Дефицит ресурсов, в частности финансирования, оборудования, технической экспертизы или персонала, лишь заостряет проблему.
Готовясь присоединиться к единому таможенному пространству ЕС — огромному региону, который позволяет беспрепятственно перемещать товары без таможенных ограничений или контроля между странами, нам следует обратить внимание на эту реальность. Мы не просто охраняем границы Украины; мы охраняем пороги Европейского Союза.
Безопасность прежде всего
Исторически украинская таможенная служба была краеугольным камнем государственных финансов, преимущественно сосредоточенной на фискальной функции. Но если рассматривать наше будущее в ЕС, эта роль подвергнется кардинальным изменениям. Присоединение к общему рынку должно в значительной степени нивелировать фискальную функцию таможни, ведь товары из ЕС (а это более 40% в общем импорте товаров в Украину в 2019–2021 годах) начнут поступать в Украину без ввозной пошлины и НДС.
Учитывая то, что в течение 2014–2021 годов украинская таможня давала примерно 37–39% от общей суммы доходов в госбюджет, из которых только НДС стабильно составлял почти 75%, несложными математическими вычислениями можно высчитать, что после исчезновения таможенных границ между Украиной и ЕС доля таможни в доходах госбюджета уменьшится примерно наполовину, то есть будет составлять уже не 37–39%, а лишь около 20%.
Казалось бы, это должно помочь сосредоточить внимание таможенной службы на безопасности границы, однако здесь ситуация неутешительна. Основной проблемой является продолжительное пренебрежение функцией безопасности таможенной службы, что также усложняется отсутствием собственных правоохранительных возможностей. Учитывая нашу неминуемую интеграцию в ЕС, устранение этого недостатка становится критическим.
Жесткий пограничный контроль
Представление об исторической эволюции роли таможни может дать ценную информацию для понимания вызовов, с которыми столкнется украинская таможенная служба в охране внешних границ ЕС, причем не просто внешних с хорошо знакомыми нейтральными соседями, такими как Исландия или Турция, а с Россией и Беларусью, которые еще долго будут оставаться угрозой не только для нашей страны.
Так, в эпоху холодной войны таможня преимущественно играла роль агента безопасности — обеспечивала соблюдение торговых эмбарго и санкций, предотвращала контрабанду оружия и чувствительных материалов и технологий. Только после окончания холодной войны и падения Берлинской стены таможня начала сосредоточиваться на содействии свободной торговле и экономической интеграции. Однако остается под большим вопросом, собираемся ли мы (да и сам ЕС) развивать свободную торговлю и экономическую интеграцию с северо-восточными соседями в стратегической перспективе. Напомню, что Россия по состоянию на сегодняшний день является для ЕС страной-рекордсменом по количеству санкций и запретов во внешней торговле, и не исключено, что ситуация лишь будет ухудшаться, если путинский режим останется у власти.
Поэтому Украина находится в уникальном положении, когда уместны элементы обеих эпох. Постоянные угрозы со стороны России и Беларуси делают безопасностный аспект таможенной службы как никогда важным. Таким образом, украинская таможня должна сбалансировать обе эти роли: на востоке и севере ей необходимо будет поддерживать жесткий пограничный контроль, что является пережитком эпохи холодной войны, а другим торговым партнерам предоставлять сервис по упрощению торговли и экономической интеграции.
Непосредственным последствием безопасностной институционной несостоятельности украинской таможни станет компрометация безопасности границ ЕС. Без эффективной и оперативной таможенной службы эти границы будут уязвимы для вражеских агентов и незаконной деятельности, от контрабанды оружия и технологий вплоть до торговли людьми. Такой сценарий уже не просто разочарует украинскую общественность, но потенциально может отрицательно повлиять на положение Украины и отношения в Союзе.
Кроме безопасностного вызова, опыт предыдущих стран — кандидатов на вступление в ЕС показал, что украинскую таможню ожидают также другие вызовы. Так, восточноевропейские страны после вступления столкнулись с такими проблемами, как управление резким ростом объемов торговли и трансграничным перемещением товаров и людей в пределах единого рынка ЕС и с третьими странами; необходимостью тесно сотрудничать с другими государствами-членами и учреждениями ЕС в борьбе с мошенничеством, контрабандой, уклонением от уплаты налогов и т.п. Им также пришлось адаптироваться к быстрому изменению политических и экономических отношений между ЕС и его соседями.
Подготовка к вступлению
Члены правительства и парламентарии дают оптимистичные прогнозы относительно даты обретения Украиной членства в ЕС на протяжении 2–3,5 лет. Однако, очевидно, членство невозможно без уверенности европейских партнеров в безопасности общих границ. Именно поэтому оптимистичные прогнозы следует подкрепить подготовкой таможни ко вступлению уже сегодня, но этого, к сожалению, мы не видим.
Так, правительство озвучило «четкое понимание» шагов, которые необходимы для реформирования украинской таможни, включающих обмен данными с ЕС, развитие таможенной инфраструктуры пунктов пропуска на западной границе, внедрение общего контроля и т.п. На время военного положения и послевоенного восстановления это, бесспорно, достойные цели. Но вряд ли их можно назвать стратегическими, понимая, что со вступлением Украины в ЕС таможенная граница на западе исчезнет, следовательно, станут ненужными и сканеры, и 10-полосные пункты пропуска, и механизм общего контроля с польскими или венгерскими таможенниками, и даже обмен данными с ЕС.
Вместе с тем со стороны правительства нет коммуникации относительно того, какой оно видит украинскую таможню на восточной и северной границах после победы. Будут ли это опять три избушки посреди поля или леса (в зависимости от границы — либо с Россией, либо с Беларусью) как пункт пропуска или бетонная крепость с устройствами для сканирования?
Сохранит ли украинская таможня и в дальнейшем свой статус нелюбимого ребенка Минфина со всеми последствиями — стареющими таможенниками (средний возраст превышает 47 лет), низкими зарплатами (на отдельных таможнях они не дотягивают даже до уровня средней по стране), неспособностью расследовать таможенные мошенничества, потому что ими успешно занимается БЭБ, да и вообще отсутствием какой-либо стратегии развития, другой, более обоснованной, чем пресс-конференция министра или премьера.
Конечно, некоторые положительные сдвиги есть, например, инициатива парламентариев ввести наконец независимый процесс отбора руководителей таможенной службы (законопроект №6490-д). Однако этого мало — ведь даже в случае избрания главой таможни самого лучшего и самого честного специалиста он вряд ли сможет преодолеть инерцию системы и создать на месте украинской таможни учреждение, относительно которого даже в правительстве нет видения. Поэтому есть риск, что об украинской таможне, как всегда, забудут, планируя такое желаемое обретение членства в ЕС. А когда вспомнят, может быть поздно.