Президент Виктор Ющенко заявил о намерении Украины подать заявку на членство в ЕС в ближайшем будущем с тем, чтобы не терять времени на стратегическом пути европейской интеграции. Формальная заявка, поданная страной, является юридическим фактом, подтверждающим серьёзность намерений данной страны стать членом Европейского Союза. Без такого документа претензии государства на «европейский выбор» в его современном политико-правовом понимании можно считать скорее теоретическими абстракциями. Между тем вопрос сроков и последствий подачи заявки является дискуссионным.
В прошлом номере «ЗН» в статье «Апельсины на снегу» утверждалось, что условием приёма к рассмотрению заявки на членство в ЕС является соответствие страны Копенгагенским критериям членства в Европейском Союзе. На самом деле всё не так мрачно: соответствовать этим критериям страна должна на момент вступления в ЕС, а это — «две большие разницы», ведь, как правило, для постсоциалистических стран со времени подачи заявки до момента вступления проходит 8—10 и более лет. Базовым является политический критерий, предполагающий стабильность демократических институтов — соответствие ему является пропуском к статусу «кандидата в ЕС» и началу переговоров о членстве.
Каким же условиям следует соответствовать стране, чтобы её заявка была принята к рассмотрению?
Согласно части 2 статьи І-1 Договора, устанавливающего Конституцию для Европы (Конституционный договор ЕС), «Европейский Союз открыт для всех европейских государств, уважающих его ценности и готовых к их совместной реализации». Упомянутые ценности определены в статье І-2 как «уважение к человеческому достоинству, свободе, демократии, равенству, верховенству права, уважение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам», а также «плюрализм, отсутствие дискриминации, толерантность, справедливость, солидарность, равенство мужчин и женщин». То есть речь идёт о жёстком географическом критерии (государство должно быть европейским) и наборе ценностей, которые следует «уважать» и «совместно реализовывать». Этим список условий приёма и рассмотрения заявки исчерпывается.
В предыдущей редакции данной статьи (ст. 49 Амстердамского договора, известного как Договор о Европейском Союзе) дефиниция была более чёткой: «каждое европейское государство, которое уважает принципы, определённые статьей 6 Договора о ЕС, может подать заявку на членство в ЕС», последняя должна быть рассмотрена Советом ЕС. Статья 6, в свою очередь, определяет следующие принципы ЕС: свобода, демократия, уважение прав человека и основополагающих свобод, верховенство права.
В таком виде статья 49 Договора о Европейском Союзе включена и в ныне действующий Ниццкий договор. Сейчас и до завершения процесса ратификации Конституционного договора ЕС именно эта формула обладает юридической силой: заявка Украины, будь она подана в 2005 году, будет рассматриваться в соответствии со статьёй 49, не требующей, как видим, соответствия Копенгагенским критериям на стадии подачи заявки.
Впрочем, и Конституционный договор, как указано выше, требует «всего лишь» уважения европейских ценностей и готовности к их совместной реализации. Украина, прошедшая чистилище мирной демократической революции, таким образом, имеет и моральное, и юридическое право подавать заявку на членство в ЕС.
Другое дело, нам следует изучить процедуру, прецеденты, тщательно взвесить варианты реакции Европейского Союза на обращение Украины и предложить мотивированное решение о сроках его подачи.
Процедура подачи заявки на членство в ЕС следующая. Заявка (то есть официальная просьба о принятии в члены ЕС, составленная в произвольной форме) подаётся главой правительства страны-претендента на имя главы Совета министров ЕС — министра иностранных дел страны, которая на тот момент председательствует в ЕС.
После этого вопрос выносится на одно из заседаний Совета ЕС по общим вопросам и внешним сношениям. Временной промежуток между подачей заявки и рассмотрением на заседании Совета — не нормирован, он может быть от одного до 18 месяцев, однако нынешняя практика склоняется к «первичному» рассмотрению заявки на Совете ЕС в пределах одного председательствования (шесть месяцев). Согласно процедуре, Совет должен рассмотреть заявку и предложить Европейской комиссии и Европарламенту высказаться по данному вопросу.
Еврокомиссия, мнение которой имеет решающее значение, как правило, готовит свою позицию (Opinion) на протяжении года в тесных консультациях с наиболее влиятельными странами ЕС. Несмотря на формальное равенство стран ЕС, на практике решающее значение здесь имеет мнение франко-немецкого тандема.
Европарламент высказывает согласие либо несогласие с заявкой: при отрицательном голосовании дальнейшее рассмотрение вопроса может быть заблокировано.
После официального объявления позиций обоих институций Совет ЕС на этой основе повторно рассматривает заявку, принимает решение, которое выносится на ближайший саммит Европейского совета (встречи глав государств и правительств стран-членов ЕС) и вносится в Заключение председательствующей в ЕС страны, принимаемое на таких саммитах. То есть полный цикл рассмотрения заявки — в среднем от полутора до трёх лет.
Исторический опыт ЕС содержит четыре варианта реагирования на заявки стран, которые на момент ее подачи не соответствовали в полной мере критериям членства в ЕС.
1. Вариант стран Центрально-Восточной Европы, подписавших Европейские договоры об ассоциации в начале 90-х годов. Это Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, государства Балтии, Словения — страны, завершившие процесс вступления в ЕС в 2004 году. Заявки ими были поданы в период 1994—1996 гг. и рассматривались с учетом принятого в 1993 году политического решения о перспективе приема новых членов из числа постсоциалистических стран.
Польша, например, подала заявку на членство в ЕС 5 апреля 1994 года, 18 апреля 1995 г. (через год) Совет ЕС обратился к Еврокомиссии с просьбой высказать позицию по этому поводу, которая была опубликована 15 июля 1997 года (ещё через два года). В декабре того года Европейский совет в Люксембурге признал Польшу (в составе группы из 10 стран) кандидатом в ЕС. Таким образом, в случае Польши процесс рассмотрения заявки (до признания кандидатом) занял три с половиной года.
2. Вариант Хорватии, включённой в процесс стабилизации и ассоциации, серьёзно отличается от предыдущей группы. Эта страна пытается «догнать» арьергард стран ЦВЕ — Румынию и Болгарию — и стать членом ЕС в 2007—2008 гг. Лидеры ЕС недвусмысленно намекали этой стране, что «преждевременная» подача заявки может испортить её отношения с Евросоюзом и предлагали подождать до 2007 г. Тем не менее, не дожидаясь даже вступления в силу Договора о стабилизации и ассоциации (февраль 2005 г.), Хорватия подала заявку 21 февраля 2003 г., 14 апреля того же года Совет ЕС отправил ее на оценку в Еврокомиссию, и 20 апреля 2004 года ЕК огласила свою позицию: Хорватия в основном готова к началу переговоров о членстве в ЕС. В июне 2004 года Совет ЕС согласился с этим предложением, признал страну кандидатом и решил начать переговоры о членстве в марте 2005 г. Проблемой Хорватии остаётся вопрос выдачи лиц, подозреваемых в военных преступлениях 90-х годов. Сейчас этот фактор может несколько замедлить процесс вступления Хорватии в ЕС, о чём заявлено на текущей неделе, однако принципиальные решения в пользу членства этой страны уже приняты.
3. Опыт Турции — это самая длительная и трудная история движения к членству в ЕС. Перспектива такого членства была зафиксирована ещё в Анкарском договоре 1963 года. В 1987 году Турция подала заявку, а кандидатом была признана лишь в 1999 г. В декабре 2004 года было решено начать с Турцией переговоры о членстве с октября 2005 г. при выполнении ряда условий, в первую очередь признание Турцией Кипра.
Причинами затягивания турецкого вопроса были несоответствие этой страны политическому критерию членства, что является необходимым условием для признания кандидатом и начала переговоров, а также широкая оппозиция членству Турции в принципе, как цивилизационно чуждой формации.
4. Случай Марокко — единственный в истории пример отклонения заявки на членство в ЕС. Эта страна подала заявку в 1987 году, следуя примеру Турции, однако, в отличие от последней, у Марокко не было договора с ЕС, фиксирующего перспективу членства, подобного Анкарскому. Географически Марокко полностью находится на африканском континенте и объективно не соответствует требованию быть «европейской страной». Именно этот факт стал основным аргументом отказа.
Подача заявки на членство Украиной будет воспринята наиболее влиятельными лидерами ЕС без энтузиазма. Однако отказ по «марокканскому варианту» представляется маловероятным, поскольку Украина — европейская страна, полностью соответствующая географическому критерию.
Более вероятна модифицированная версия «турецкого варианта», когда рассмотрение заявки будет затягиваться. Аргументом может быть незавершённость политико-административной реформы, сохраняющийся высокий уровень коррупции, проблемы с независимостью судебной власти — вопросы, относящиеся к сфере политического критерия.
Позитивный для Украины сценарий заключается в опыте стран ЦВЕ и Хорватии, описанном выше. Украина может подать заявку на членство либо одновременно с подписанием Плана действий, предложенного ЕС в рамках Европейской политики соседства (ЕПС), либо в течение нескольких месяцев после начала реализации этого документа.
В пользу максимально скорой подачи заявки свидетельствует польский опыт: если ожидать решения ЕС через 3—3,5 года, то оно совпадёт по времени как с выполнением Плана действий, так и с окончанием срока действия существующего Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС. Именно тогда, в конце 2007-го — начале 2008 года постановка вопроса и об ассоциативном соглашении, и о статусе кандидата для Украины выглядит наиболее адекватной и реалистичной. Если же ЕС рассмотрит заявку более оперативно (как в случае с Хорватией), то подготовка и оглашение мнения ЕК может совпасть с австрийским председательствованием (первая половина 2006 г.), которое в ближайшие годы считается наиболее перспективным для Украины.
Более осторожный подход предполагает подачу заявки после парламентских выборов 2006 г. К тому моменту Украина может на практике доказать серьёзность своих реформаторских намерений, частично выполнить План действий (ПД). Честное проведение выборов может привести в снятию мониторинга Совета Европы, что послужит дополнительным аргументом соответствия Украины политическому критерию членства в ЕС.
Впрочем, и в том, и в другом случаях Украина не застрахована от варианта «отложенного решения». Европейский Союз может, апеллируя к «политике соседства», предложить ограничиться на данном этапе её инструментами и приостановить рассмотрение заявки. Для минимизации рисков данного варианта Украине следует уже на этапе подписания ПД официально огласить специальное Заявление, в котором констатировать, что она принимает ПД лишь в случае, если он не будет рассматриваться как препятствие для подачи и рассмотрения заявки на членство в ЕС одновременно с выполнением самого ПД.
В любом случае, независимо от конкретных сроков (сейчас или через несколько месяцев), подача Украиной заявки в ЕС будет означать переход к предметному диалогу о членстве Украины в Европейском Союзе, мобилизирует группу поддержки нашей страны в институтах Евросоюза, подтолкнет ЕС к более широкому использованию в отношении Украины процедур, фондов и инструментов, которые используются при подготовке к членству в этой организации.
И категорически не следует рассчитывать на то, что Евросоюз завтра или через пять лет сам пригласит Украину к подаче заявки на членство в ЕС. Всем странам-кандидатам на начальном этапе приходилось преодолевать инерцию Брюсселя, «непонимание» и даже раздражение ведущих европейских столиц. Но... дорогу осилит идущий.