22 декабря - День дипломатической службы Украины.
В этот раз его будут отмечать более торжественно, поскольку у украинской дипломатии юбилей - 100 лет. Именно в этот день в 1917 году глава Генерального секретариата УНР Владимир Винниченко и генеральный секретарь по межнациональным делам Александр Шульгин подписали Законопроект о создании Генерального секретариата международных дел, который сразу же был принят на заседании правительства УНР. С этого события берет свой отсчет украинская дипломатия.
К выдающейся дате Верховная Рада пыталась сделать украинским дипломатам подарок - принять новый закон "О дипломатической службе". Он должен был учитывать положение недавно принятых законодательных актов в сфере государственного управления (прежде всего закона "О государственной службе"), приобретенный украинской дипломатией опыт, международные практики и реалии сегодняшнего дня.
Законопроект "О дипломатической службе", представленный президентом Петром Порошенко 20 ноября этого года в украинский парламент как неотложный, был достаточно быстро, за один день, обработан в парламентских комитетах. После вывода Главного научно-экспертного управления от 1 декабря и представленного 5 декабря вывода комитета по иностранным делам законопроект №7322 сразу был включен в повестку дня Верховной Рады, а уже 7 декабря 230-ю голосами принят за основу для подготовки ко второму чтению.
Попытка сделать подарок украинским дипломатам и проголосовать за сокращенную процедуру подготовки законопроекта ко второму чтению оказалась напрасной - решение поддержали всего 210 депутатов. А сам законопроект получился не таким уж и прорывным, как ожидалось.
Подарок дипломатам или реформирование дипломатии?
Потребность принятия нового закона "О дипломатической службе" назрела давно, поскольку украинская дипслужба все еще оставалась постсоветской. В принятый в 2002 году закон "О дипломатической службе" по нескольку раз в год вносили правки и дополнения, последние - 3 октября этого года, об изменениях в пенсионном обеспечении. В декабре 2015 года был принят Закон "О государственной службе" (вступил в силу 1 мая 2016 г.), который является составляющей пакета европейских реформ и в котором учтена практика публичной службы стран Европейского Союза. Поэтому актуальность нового закона о дипслужбе возросла.
"Сейчас мы гармонизируем дипломатическую службу под то, что было в законе о государственной службе", - написала в своем комментарии для ZIK председатель парламентского комитета по иностранным делам Анна Гопко.
Принятие закона "О дипломатической службе" станет продолжением процесса реформирования системы государственного управления - ведь украинская дипломатия не может остаться на "старых законодательных рельсах". "Законопроект разработан с целью реформирования дипломатической службы во исполнение Стратегии устойчивого развития "Украина-2020", - сказано в объяснительной записке к нему.
Примечательно, что с законотворческой инициативой выступила администрация президента, а Петр Порошенко лично настаивал на внеочередном рассмотрении этого законопроекта. "Принятие закона не менее важно, чем построение оборонной стратегии и утверждение Стратегического оборонительного бюллетеня и реформирование армии", - написал он в Facebook в день представления законопроекта в парламент.
Но почему именно сейчас, да еще и так срочно? Поспешность можно объяснить несколькими причинами.
Во-первых, дипломатическая служба является составляющей государственной службы Украины, а следовательно - предусмотренное законом ее реформирование руководство государства может представить Евросоюзу как очередной успешный шаг в осуществлении европейских реформ.
Во-вторых, ускоренная процедура рассмотрения, по уже устоявшейся традиции, должна была бы гарантировать сохранение "президентских правок". Так, по словам председателя рабочей группы по разработке законопроекта народного депутата Бориса Тарасюка, подготовка его была завершена еще летом, и до конца ноября он находился в АП, где из него изъяли положение о парламентском контроле в части согласования парламентом кандидатов на должности руководителей зарубежных дипломатических представительств.
В-третьих, в бюджете Украины на 2018 год уже выделено 50,9 млн грн на выполнение еще не принятого закона. То есть побежали впереди паровоза. Ну и, конечно, президент Украины не мог поздравить украинских дипломатов со столетним юбилеем без подарка, которым должен был стать этот новый закон.
Новеллы для украинской дипломатии
Новый закон "О дипломатической службе", по сравнению с ныне действующим, является более структурированным, четким в отдельных моментах и вносит ряд положительных изменений в работу дипломатов.
В частности, конкретизируется возможность контрактной формы прохождения дипломатической службы, что должно содействовать ее наполнению качественными кадрами, поскольку делает процедуру набора и увольнения дипломатов более гибкой. Назначение на должность в дипломатической службе по контракту предусмотрено прежде всего для работы в зарубежных дипломатических учреждениях. Такой подход, в идеале, даст возможность своевременно обновлять дипломатический персонал благодаря качественному отбору квалифицированных кадров и увольнению тех, кто не соответствует высоким критериям.
Повышено требование к ротации в органах дипломатической службы, что становится обязательным условием для прохождения дипломатической службы. Дипломат на должности категории "Б" имеет право отказаться от двух подряд предложений об участии в ротации и не более одного - на должности категории "В". Причины отказа четко определены. То есть у дипломата уже не будет возможности отказаться от предложения поехать в "менее престижное" посольство, ожидая "теплого" места, он будет вынужден отправиться по назначению, если желает продолжать дипломатическую службу.
Четко определены специальные требования к кандидатам на дипломатические должности, отличающие их от кандидатов на должности государственной службы. Обязательными становятся степень магистра, владение иностранными языками, надлежащее состояние здоровья, и это не только для лиц, которых направляют в продолжительную командировку, но и в самом министерстве. При этом дипломат должен владеть минимум двумя языками, один из которых - английский.
В новом законе, в отличие от предыдущего, большое внимание уделено профессиональному обучению дипломатов как в Украине, так и за рубежом. Хотя такая практика существовала и до сегодняшнего дня, она не была подробно прописана в законе. Вместе с тем установлен "предохранитель" от непорядочных дипломатов: если человек прошел профессиональное обучение за границей и решил в течение трехлетнего срока после его завершения уволиться, то он будет обязан возместить выплаченную ему в течение такого обучения заработную плату и прочие затраты.
Повышается уровень социальной защиты дипломатов и членов их семей. Теперь и дипломаты, и их жены или мужья подлежат обязательному пенсионному страхованию, и за них будет выплачиваться единый социальный взнос. Во время зарубежной командировки жены дипломатов в большинстве случаев не имеют возможности трудоустроиться, и поэтому многие из них остаются в Украине, чтобы не потерять работу и заработать пенсию, что негативно сказывается на семьях и работе дипломата за границей.
Актуальной является проблема медицинского обеспечения дипломатов и членов их семей, которая ныне осуществляется либо на основе двусторонних соглашений между Украиной и государством пребывания, либо на платной основе, в пределах имеющихся у дипломатического представительства финансов. Новый закон предусматривает медицинское страхование, покрывающее неотложную помощь, поскольку именно страховая медицина действует в большинстве стран. Кроме того, упорядочивается получение детьми дипломатов дошкольного и общего среднего образования во время пребывания за границей.
Темные пятна законопроекта
В разработанной МИД концепции проекта закона "О дипломатической службе" указано, что "реформа необходима для перехода от постсоветской системы дипслужбы к дипслужбе европейского образца". Но из текста закона такой вывод сделать трудно. Вместе с тем очевидно, что сохраняются некоторые проблемные моменты.
Не произошло сдвигов в усилении парламентского контроля над дипломатической службой, как это практикуется в странах - членах ЕС и в США. Как и ранее, руководителей зарубежных дипучреждений будет назначать и увольнять президент, по представлению министра иностранных дел. В АП, как уже отмечалось, изъяли норму о роли парламента, что не соответствует основам парламентско-президентской республики и усиливает единоличное влияние президента на внешнеполитическую деятельность.
В новом законе сохраняется возможность проходить дипломатическую службу во внешнеполитических подразделениях администрации президента, Верховной Рады и Кабинета министров. Такое "пространство для маневра" вроде бы является логичным с точки зрения трудоустройства дипломатов, вернувшихся из командировки, с чем в МИД всегда была проблема. Но это не соответствует статье 5 этого же закона, четко определяющей органы дипломатической службы, - МИД, представительства МИД в Украине и зарубежные дипломатические учреждения. То есть предполагается прохождение дипломатической службы в структурах, не относящихся к органам такой службы.
Не регулирует законопроект и важного вопросы экономической дипломатии, хотя она является одним из ключевых направлений внешней политики Украины. Неразграничение и в этом законе, и в законе "О внешнеэкономической деятельности" ответственности за эту деятельность между МИД и Минэкономразвития лишь вредит продвижению и защите экономических интересов Украины за рубежом.
Задекларированное в Концепции МИД расширение свободы дипломатического работника в проекте закона не просматривается, но провозглашается как его достижение. Без этого нынешняя централизованная дипломатическая система рискует остаться негибкой и постсоветской. Для улучшения ситуации важна автономизация руководителей низшего и среднего уровней в принятии самостоятельных решений, что должно превратить их из обычных исполнителей в управленцев.
Нет видимых изменений в порядке оплаты труда дипломатов, хотя в объяснительной записке к законопроекту указано, что он позволит "обеспечить надлежащую оплату труда должностных лиц дипломатической службы". Это важный момент, ведь стимулом пребывания на дипломатической службе является высокий уровень денежного содержания (компенсационные выплаты) во время продолжительной зарубежной командировки, в то время как заработная плата во время работы в МИД низкая. Недаром работу в министерстве дипломаты характеризуют как "пересидеть до следующей командировки".
В целом новый закон "О дипломатической службе" трудно назвать прорывным, скорее - адаптированным под другие реформы: государственной службы, пенсионную, медицинскую и т.п. Не произошло усиления парламентского контроля. Трудно определить эффективность функционирования дипломатической службы, которая будет зависеть от подзаконных актов и изменений в Положение о Министерстве иностранных дел Украины. А именно это будет определять, как будет работать отечественное МИД, будет ли оно способно проводить координированную, нацеленную на результат внешнюю политику государства.