Первые впечатления иногда оказываются самыми правильными. В случае с Владимиром Зеленским это было впечатление, что он, в отличие от Петра Порошенко, не собирается делать культ из своей международной деятельности: внешняя политика ему нужна исключительно для обслуживания внутренних приоритетов, а не ради пафосных саммитов и фото в Овальном кабинете.
Среди его активов за этот год едва ли не самым очевидным является начало нормализации отношений с западными соседями, в частности с Польшей. За год президентства Зеленского не произошло ни активно анонсированного его оппонентами снятия санкций с России, ни отказа от курса на интеграцию в ЕС и НАТО. Ставка на поиск инвесторов вместо поиска новых союзников в войне с Россией пока вызывает больше вопросов, чем ответов. Такое впечатление, что мы не получили ни новых мощных союзников, ни новых мощных инвесторов. Выйти из международной роли просителя тоже оказалось не так просто. То, чем Зеленский напоминает своих предшественников, - это нежелание понять, что дипломаты представляют ту Украину, которую создают политики с согласия общества. А теперь об этом подробнее.
Глобальные игроки, соседи и остальные
С начала президентства Зеленского складывалось впечатление, что он - сознательно (по совету профессиональных дипломатов) или неосознанно (на основе интуиции) - старался воплотить в жизнь довольно простую и понятную внешнеполитическую модель, апробированную в свое время некоторыми другими странами. Это подход, при котором мир делится на три категории - глобальные игроки, соседи и остальные. К каждой категории Зеленский явно стремился применить один и тот же прием - менеджмент персональных отношений с другими международными лидерами. Подкупая искренностью, открытостью и иногда симпатичной в циничном политическом мире наивностью - настоящей или наигранной, какая разница.
Инсайдеры в окружении президента утверждают, что приоритетом №1 внешней политики Украины при Зе!президенте являются США. Но даже если такой приоритет фиксировался, он вступил в конфликт с приоритетом номер один внутренним (кроме борьбы с коррупцией) - обещанием завершить войну на Востоке Украины. А для достижения этого уже внутреннего приоритета у президента, очевидно, решили вплотную заняться менеджментом отношений не с вовлеченным в бесконечные внутриполитические эпопеи Трампом, а с Путиным, с которым в принципе любой менеджмент - дело сомнительное, а в случае Украины - еще и угрожающее. Речь идет о единственном зарубежном лидере единственного в мире государства, для которого Украина стабильно является приоритетом номер один внешней политики и неотъемлемой частью внутренней. Речь идет о человеке, который почему-то решил, что Украина если и имеет право на существование, то исключительно на основе его извращенного "альтернативными фактами" видения.
Кроме того, к концу первого года президентства Зеленского мы можем констатировать: то, что при Порошенко считалось бы достижением, при нынешнем президенте может выглядеть как сомнительный результат. Зеленский столкнулся с ситуацией, когда быстрые победы на самом деле являются отложенными поражениями. И тут речь не только о Донбассе. Есть и другие примеры.
И если при Порошенко достижением было любой ценой посетить Белый дом и встретиться там перед объективами камер с Трампом, при Зеленском достижением, скорее станет отсрочка такого визита, чтобы не сделать Украину разменной монетой в американских выборах и не потерять то ценное, что нам удалось получить на американском направлении, - двухпартийный консенсус в поддержке Украины. Проблема в том, что традиционная американская двухпартийность под влиянием ряда факторов перестала быть двухпартийной. Сложно говорить о поддержке Республиканской или Демократической партии, имея на первой позиции Трампа и его верных последователей трампистов, которым ничего не стоит в который раз публично указать Украине на место на скамье главных коррупционеров мира и обвинить ее, а не Россию, во вмешательстве в американские выборы 2016 года. А на второй - таких персонажей, как, например, Берни Сандерс, который (складывается впечатление, что еще с его медового месяца, проведенного в советской России) вплотную не видит угроз, идущих из Кремля. Теперь, когда Байден официально становится кандидатом от Демократической партии, надеюсь, у Зеленского и в дальнейшем хватит мудрости удерживать правильную дистанцию от американской гонки, имея уже точно на 100% своего генпрокурора, а не просто "своего человека".
Не знаю, в какую категорию зачисляет Зеленский Россию - глобальных игроков или соседей, но до сих пор убеждена: где украинский президент мог продемонстрировать наибольшую разницу в подходах со своим предшественником, так это в отношениях с соседями. На примере Польши и частично Венгрии он мог создать свою дипломатическую историю успеха, не ожидая очередной подачки с барского плеча Путина в вопросе Донбасса. Кое-что все же удалось: атмосфера в отношениях с Польшей стала кардинально иной. Если бы не местные, а потом и запланированные на май этого года президентские выборы в самой Польше, то, убеждена, удалось бы уже достичь немалого прогресса в снятии наиболее проблемных вопросов. С Венгрией тоже произошли изменения тональности, хотя тамошний премьер Орбан до сих пор ожидает встречи с украинским президентом. Однако все еще есть вопросы о том, насколько серьезно воспринимает важность соседних стран Зеленский, насколько понимает их добавленную стоимость для безопасности Украины. Было бы неправильно говорить о его политике как Russia only, но политика Russia first однозначно наблюдается. С тем же железобетонным аргументом - желанием закончить войну.
Инвесторы, а не союзники
Если попробовать концептуально определить, чем отличается внешняя политика Зеленского от внешней политики Порошенко, то это явная попытка переориентироваться с поиска союзников на поиск инвесторов.
При Порошенко все было более или менее понятно: Украина - жертва агрессии со стороны России, она нуждается в помощи, поддержке и союзниках. Мир делился на два лагеря: агрессора и его (преимущественно) маргинальных приспешников и Украину как жертву агрессии и ее (преимущественно) респектабельных союзников. При Зеленском Украина не перестала быть жертвой агрессии ни де-факто, ни де-юре, но простое и понятное деление мира на два лагеря существенно утратило четкость. В том числе и в результате политики президента. Очевидно, не все в команде нынешнего главы государства поняли или приняли, что агрессия России - это не о политическом позиционировании Порошенко, это о реальной политике Путина. Продуманной и последовательной.
В своей классификации угроз от политики Путина деятели из разных стран мира делятся преимущественно на четыре категории. Первая - "жертвы стокгольмского синдрома", или же "политические садомазохисты" - считают, что Путин вообще все делает правильно, а если и делает некоторые "неоднозначные" вещи, то лишь потому, что его кто-то нахально обманул или спровоцировал (например, США или НАТО). Вторая - "сравниватели угроз": Путин иногда переходит границы, но на фоне других внутренних и внешних угроз эта угроза не является такой уж существенной, а может, она и совсем не угроза, а очередной вызов. Ну максимум риск. Третья - "ценители правильного диалога" -понимают, что Путин представляет угрозу, но считают, что если правильно построить диалог, соответственно мотивировать, то и с ним можно договориться. Четвертая категория - "не о чем говорить": Россия Путина - это вызов и угроза для всего демократического мира, о чем-либо договариваться c Россией невозможно, пока ВВП остается в Кремле, только сдерживание и оборона. Судя по публичным и непубличным позициям, Зеленский лично - представитель третьей категории с разными вариациями на тему "Путин - это угроза, но…". Однако отдельные деятели из его окружения, вероятно, балансируют между второй и третьей категориями, считая, что по сравнению с другими вызовами политика Путина не такая уж и угрожающая. Это как у Трампа, который считает, что Крым был аннексирован из-за Обамы. Так и здесь, как мы помним, "война в Донбассе продолжается из-за Порошенко"…
Очевидно и другое. Некоторые ближайшие соратники президента почему-то забыли простой факт: оба украинских Майдана были за Европу и ни одного - за сближение с Россией. Какими бы сильными ни были настроения за "мир, дружбу, жвачку" с Россией, они не в состоянии (а после 2014 года и подавно) добровольно вывести сотни тысяч украинцев на улицы в поддержку этой идеи, а вот оппонентов очередного сближения с Россией - способны всегда. И не надо здесь искать руку Порошенко или еще кого-то из политических оппонентов Зеленского. Нужно искать другое - осознание того, что чем больше становится России в Украине, тем меньше в ней остается собственно Украины. А минские договоренности со всеми их новыми щупальцами в виде "формулы Штайнмайера", Консультативного совета etc - именно об этом: о способе для России не просто остаться в Украине, но и нарастить свое присутствие.
Зеленский весьма своеобразно отреагировал на запрос значительной части украинского общества на уничтожение агрессора - он уничтожил его вербально. Не по собственной инициативе, очевидно, а по инициативе сейчас едва ли не главного в мире производителя затяжных конфликтов. И не просто так, а с благой целью - завершить войну. А если агрессор не существует для жертвы - Украины, то почему он все еще должен существовать для союзников жертвы? Особенно если представитель страны-жертвы наиболее преданным ее союзникам по дипломатическим каналам дает понять: вы не очень-то против Путина делайте заявления, мы с ним договариваемся о мире, можете все сорвать… Неизвестно, удастся ли Зеленскому когда-то остановить войну России против Украины, но ему уже удается завидными темпами примирить Запад и Россию…
Отсутствие нового геополитического нарратива Украины как государства стало и продолжает быть вызовом для нее в диалоге с рядом наших партнеров. Раньше для них, как и для украинцев, тоже было все понятно: поддерживаем Украину, потому что это жертва агрессии. Теперь эта система координат сломалась, а принести новую пока никто не спешит.
Это что касается союзников. Переходим к инвесторам. В том, что Зеленский решил сфокусироваться на обновленной версии экономизации внешней политики, есть определенный смысл. И с безопасностной точки зрения тоже, ведь, как показывает опыт, иногда ничто так не стимулирует исполнение союзнического долга как наличие ряда стратегических инвесторов твоей страны на территории государства-союзника. Кроме того, на это есть определенный запрос украинского общества. Согласно социологическому опросу, несколько лет назад инициированному нашей аналитической командой, именно экономизацию внешней политики украинцы называли главным приоритетом внешней политики Украины. Правда, ударение делалось скорее на поиске новых рынков для украинской продукции.
Однако по результатам первого года президентства Зеленского мы вынуждены констатировать, что сейчас наиболее громкой новостью в этом направлении стала, мягко говоря, неоднозначная инициатива введения института инвестнянь. Хотелось бы ошибаться, возможно, действительно почтенные инвесторы где-то активно пакуют чемоданы, и им ничего не известно о записях, где будто бы брат Андрея Ермака активно разрабатывает планы создания в Украине проблем такому серьезному игроку, как датская компания Maersk…
Вряд ли инвесторы начнут дружно заходить на украинский рынок, пока на высших уровнях не произойдет осознание жесткой связки между инвестициями и независимым правосудием. И у Зеленского здесь на самом деле есть уникальный шанс стать украинским президентом, который после десятилетий телефонного права первым обеспечит независимое правосудие в Украине. Воспользуется ли он этим шансом, хватит ли у него на это политической воли, вопрос другой…
Так что вывод здесь напрашивается один: пока Зеленский не обеспечит условий, при которых стратегические инвесторы начнут активно охватывать украинский рынок, до тех пор его внешняя политика с вербальной приоритизацией инвесторов и инвестиций будет выглядеть попыткой отвлечь внимание в Украине от других важных процессов. Но ловушка здесь заключается в том, что чем больше ты на переговорах с международными партнерами поднимаешь вопрос инвестиций и инвесторов, тем чаще, как призраки, будут стоять вопросы о верховенстве закона и борьбе с коррупцией…
Мера и реформы
Зеленский стал президентом, когда между западными политиками и дипломатами из разных стран уже пятый год подряд велась оживленная дискуссия: что важнее для выживания Украины как государства - остановить агрессию России или модернизировать Украину с помощью конкретных реформ (прежде всего, антикоррупционной и реформы правосудия). В конце концов, однозначного ответа не нашли, хотя западные партнеры больше склонялись ко второму варианту, а Украина и несколько ее союзников - к первому.
Несмотря на умение быть активным слушателем (как Зеленского комплиментарно называли уставшие от монологов предыдущих украинских руководителей зарубежные партнеры), нынешний президент, в отличие от своего предшественника, явно предпочитает прислушиваться к позициям и реакциям игроков внутри страны, а не к советам международных партнеров. Логично: президентом его сделали украинцы, а не иностранные деятели. Простое правило, на котором почему-то обожглось много украинских политиков, предпочитая вояжи то ли в Москву, то ли в Вашингтон, Берлин и Брюссель, а не в Николаев, Харьков, Черкассы или Ужгород.
Так что, в отличие от своего предшественника, Зеленский оказался менее уязвимым к пожеланиям западных партнеров. Особенно четко это проявилось в ситуации с увольнением Руслана Рябошапки. Послы G7, очевидно не учитывая специфики Зеленского, лишь оказали уволенному генпрокурору медвежью услугу, когда решили лоббировать перед президентом дальнейшее пребывание Рябошапки в этой должности. Как результат, возник риск токсичности G7 на уровне послов для нынешнего президента… Хотя раньше именно они были одним из самых эффективных западных драйверов реформ на местном уровне.
Президентство Зеленского также пришлось на время, когда некоторые западные партнеры начали, наконец, чувствовать свое совладение (co-ownership) некоторыми реформами. При предыдущих президентах такое вовлечение западных партнеров воспринималось как серьезный актив, однако при Зеленском появились некоторые нюансы.
Зеленский в течение года своего президентства все четче демонстрирует: эра совладения украинскими реформами заканчивается. Украинские реформы - дело Украины. Это, очевидно, вызывает некоторую дезориентацию у наших партнеров, и не все, наверное, радетели за реформы в Украине уже адаптировались к новой реальности, действуя в некоторых ситуациях по инерции. Особенно это заметно на примере отдельных функционеров из учреждений ЕС, которые уже инвестировали много времени и энергии в те или иные реформы и пытаются и в дальнейшем видеть в них прогресс. А заодно и сохранить свой доступ к процессу десижнмейкерства.
Такой подход Киева совпадает с настроениями украинцев. Как демонстрирует опрос Фонда "Демократические инициативы" и Центра Разумкова, количество украинцев, считающих страны Запада драйверами реформ в Украине, уменьшилось с 25 до 12%. Это при том, что еще несколько лет назад основным ожиданием украинского общества от Европейского Союза было "давление на украинскую власть с целью проведения реформ" (опрос по заказу Центра "Новая Европа").
Это то, что касается содержания, теперь о форме. Как могли заметить многие, одной из главных "фишечок" внешней политики Зеленского стало задекларированное намерение развивать отношения с другими странами мира не в статусе просителей, а в статусе полноценных партнеров. Отойти от практики, когда мы измеряем мир тем, кто какую поддержку нам выказывает и какую помощь предоставляет. Подход, на мой взгляд, правильный, и его следует лишь поздравить. Однако, имея войну и сложную экономическую ситуацию, Украина оказалась не совсем готова к переходу на такую модель. Оказались неготовыми и некоторые партнеры, которые иногда, будем откровенными, просто откупались деньгами, чтобы Украина не просила у них политической поддержки в войне с Россией. На практике эта модель свелась к тому, что мы просто начали больше покупать поддержку, а не получать ее на безвозмездной основе.
Есть еще два элемента, которые, по мне, важно отметить в контексте выстраивания отношений с внешним миром при нынешнем президенте. Первый - заметное убеждение Зеленского, что верить нельзя никому, потому что мы на самом деле никому не нужны и нас нигде особо не ждут. В дипломатических кругах утверждают, что это убеждение было лишь подкреплено разговорами с некоторыми западными лидерами. Глава одного европейского государства - члена ЕС, например, прямо призвал Зеленского не верить Евросоюзу - дескать, они вам что-то пообещают, а потом обманут. Частично понять такую логику можно: что бы ни говорили наши международные партнеры, и сколько бы мы ни фиксировали в Конституции необратимость курса на ЕС и НАТО, мы еще долгое время будем обречены на геополитическое одиночество. Не "женатые" ни с ЕС, ни с НАТО. Однако, можно ли с убеждением "все пытаются нас обмануть" выстроить доверительные отношения хотя бы с ближайшими союзниками? С другой стороны, кто они сегодня - наши союзники? Ближайшие или не ближайшие?
Вместе с тем, правильным решением, принятым при президентстве Зеленского, было решение "приземлить" интеграцию Украины в ЕС и НАТО. Отказаться от постоянных и временами лишь вредных (потому что здесь уже украинская власть одурачивает собственных граждан) заявлений о членстве, а вместо этого сконцентрироваться на практическом измерении: в случае с ЕС - выполнении и пересмотре Соглашения об ассоциации, в случае с НАТО - адаптации стандартов НАТО и выполнении Годовой национальной программы.
Второй элемент, где, кстати, Зеленский опять напоминает Трампа - это преимущество, которое предоставляется билатеральным отношениям, с одной стороны, и своеобразный микс из непонимания и некоторого недоверия к мультилатеральной дипломатии. Судя по имеющейся информации, ему понятнее как работать с Францией, Германией, Польшей или США, чем с такими международными субстанциями как ЕС и НАТО.
С Европейским Союзом есть и другой серьезный вызов: мнение, что европейская интеграция вредит украинской экономике, становится все популярнее в окружении президента. Заявление Арахамии в Давосе в этом смысле было скорее неосмотрительным публичным сигналом, чем его личным мнением. Это тревожный тренд, и с ним нужно работать. Пересмотр Соглашения об ассоциации - одно, а вот дискредитация европейской интеграции как вредной для украинской экономики (сразу вспоминаются 2013 год и кампания Кремля и Медведчука) - совсем уже другое.
Оба элемента - и недоверие к западным партнерам, и заметный скепсис к мультилатеральной дипломатии проявились в довольно сдержанном отношении к Нормандскому формату переговоров в отношении Донбасса, которому Зеленский дал шанс доказать свою эффективность до конца нынешнего года.
Что осталось неизменным со времен Порошенко - проявление в поведении украинских политиков того, что западные дипломаты называют элементом военной психологии: если ты друг, ты должен быть другом во всем, если же ты в чем-то критикуешь, - ты уже не друг. Хотя на самом деле речь может идти банально о политической "культуре", не предполагающей никакой критики - ни от внутренних акторов, ни от внешних.
Кадровые и некадровые
Как только Зеленский стал президентом, много усилий разных людей было брошено на то, чтобы внешняя политика оказалась в руках профессиональных кадровых дипломатов. Несколько легче стало, когда министром иностранных дел назначили профессионального дипломата Вадима Пристайко, а вице-премьером по вопросам европейской и евроатлантической интеграции - Дмитрия Кулебу. На Банковой же остался обладатель институционной памяти Игорь Жовква, заняв должность, которую раньше многие дипломаты называли должностью альтернативного министра иностранных дел. Пазл, казалось бы, сложился весьма обнадеживающе. Еще более обнадеживающе он выглядел после долгожданной в системе МИД отмены странного решения времен президентства Виктора Ющенко, согласно которому даже советников в посольства назначали после утверждения на Банковой.
Однако на тот момент никто не учитывал фактор Андрея Ермака. С его склонностью к back channel diplomacy и желанием мгновенно все "парешать". Как с Джулиани, например. С его критериями эффективности или неэффективности системы МИД как таковой и отдельных послов в частности. Скажем, с важностью показов украинских фильмов на кинофестивалях разных стран. Если бы фактор Ермака проявлялся дозированно, то, возможно, мог бы сработать иногда и в плюс, как некий взгляд извне, снаружи системы МИД. Однако, похоже, дозированно работать он не умеет.
В частности, у Ермака были и свои предложения о кадровых назначениях в систему МИД "молодых и перспективных" людей, которые, оказавшись на должностях послов в ключевых странах, вызвали бы много вопросов и к Украине, и к ее президенту. К счастью, эту ситуацию удалось переломить, и на ключевые направления были назначены послы, немало привнесшие в актив дипломатии времен Зеленского: это и Владимир Ельченко в США, и Сергей Кислица в ООН, и Борис Тарасюк в Совете Европы. Остались на своих должностях и профессиональные дипломаты в других странах вроде Андрея Дещицы в Польше, Евгения Перелыгина в Италии, Андрея Мельника в Германии, Александра Щербы в Австрии. Надеемся, их опыт и в дальнейшем будет затребован должным образом. Жаль, что не удалось сохранить в системе МИД Константина Елисеева и Павла Климкина. Украина не в той ситуации, чтобы разбрасываться ценными дипломатическими кадрами.
Важно сохранять в постоянной обойме и дипломатов, которые уже не в МИД, но могут послужить интересам Украины выполнением краткосрочных или среднесрочных задач. Почему бы, например, не развивать формат специальных представителей (аналог special envoys), задействуя лучшие международные практики?
Сейчас не известно, насколько активными будут попытки Банковой и лично Андрея Ермака в дальнейшем маргинализировать МИД в принятии решений. Очевидно и для МИД может возникнуть вопрос, насколько способны представители дипломатической службы - возможно самого идеологического ведомства - работать в унисон с Ермаком на том же российском направлении? Возможно, с точки зрения национальных интересов, даже лучше, чтобы внешнеполитическое ведомство либо было несколько смещено, либо самоустранилось от некоторых инициатив, стараясь удерживать важный баланс? "Донбассизация" внешней политики на каком-то этапе, возможно, нужное и правильное явление, но когда из-за сплошной занятости Донбассом (или иногда лишь ее видимости) годами провисают другие важные направления внешней политики, тоже нехорошо. Новый министр Дмитрий Кулеба, судя по последним сообщениям, хочет запустить украинскую версию Asia Pivot - то, чем начал свое президентство Барак Обама. Похвально. Правда, говорят, Ермак тоже как-то выказывал желание активнее заниматься тем же Китаем. Будем надеяться, что такая опека, если и произойдет (сегодня у главы ОПУ явно несколько иные вызовы), не навредит нашим отношениям с Японией…
И нового министра, и вице-премьера по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, и даже небезразличного к внешней политике главу Офиса президента объединяет то, что все они нацелены на результат. Однако профессиональные дипломаты с соответствующим переговорным опытом хорошо понимают, что, в отличие от других сфер, в дипломатии иногда лучшим результатом является процесс. Новички этого дела, похоже, не понимают этого и рискуют постоянно заводить Украину в ситуацию, о которой мы уже упоминали: когда быстрые победы на самом деле оказываются лишь отложенными поражениями…
Все статьи автора читайте тут.