Через год после инаугурации президента Виктора Ющенко приходится констатировать, что проевропейски настроенный глава государства не сформулировал целостную и долгосрочную стратегию интеграции Украины в Европейский Союз. Об этом свидетельствуют, в частности, противоречивые заявления членов украинского правительства о сроках подачи официального заявления на членство в ЕС. Определение даты подачи такой заявки требует не только трезвой оценки соответствия нашего государства критериям вступления, но и глубокого системного анализа положения дел в самом Евросоюзе.
«Неудачное расположение планет»
Оптимальная стратегия евроинтеграции Украины в Евросоюз должна заключаться в том, чтобы получить в нем членство с наилучшим соотношением преимуществ/затрат и в кратчайшие сроки. Прибегая к языку астронавтики, процедуру институционного присоединения к ЕС целесообразно начать в момент наибольшего сближения орбит Украины и Евросоюза как автономных «политических тел».
В этом контексте пик сближения между Украиной и ЕС пришелся на начало прошлого года, когда на волне оранжевой революции объединенная Европа приветствовала возврат Украины к общим демократическим ценностям. Новая украинская власть не воспользовалась, однако, этим весьма благоприятным моментом, а своими дальнейшими действиями разочаровала значительную часть избирателей и в какой-то степени международное сообщество. В то же время провал ратификации Договора о введении Конституции для Европы (ДВКЕ) на референдумах во Франции и Нидерландах усилил существующую тенденцию к замедлению процесса пополнения Евросообщества новыми государствами-членами.
Европейский парламент, фактически признавший в январе 2005 года перспективу членства Украины в ЕС, сообщил тремя месяцами позднее, что Евросоюз «достиг границ своей поглотительной способности». Последняя резолюция Европарламента о европейской политике соседства от 19 января 2006 г. содержит, правда, признание «европейских стремлений» Украины и Молдовы и призывает предоставить этим странам «долгосрочную европейскую перспективу».
Стоит, однако, уточнить, что в сфере внешних сношений Европарламент выполняет сугубо совещательную функцию с единственным правом давать согласие на вступление государства-кандидата в сообщество. Главную роль в процессе обретения членства в ЕС играют, с одной стороны, государства-члены, владеющие правом единоличного вето на разных этапах вступительной процедуры, а с другой — Еврокомиссия, представляющая Совету ЕС заключение и рекомендации относительно целесообразности начать переговоры о вступлении с государством-кандидатом и принимающая активное участие (вместе с представителями государств-членов) в проведении таких переговоров*.
С этой точки зрения Европейская комиссия обнародовала в ноябре 2005 г. стратегию «консолидации обязательств», которые взял на себя ЕС в сфере политики расширения. На практике Еврокомиссия предлагает сосредоточиться в ближайшей и средней перспективе на постепенном присоединении стран Западных Балкан, воздерживаясь от предоставления перспективы членства восточноевропейским странам. По мнению Еврокомиссии, «темпы расширения должны принимать во внимание поглотительную способность ЕС», то есть учитывать, в состоянии ли институты и бюджет сообщества поглотить новых государств-членов.
Такой подход одобрен рядом влиятельных европейских политиков. Например, канцлер Австрии и нынешний ротационный председатель Евросоюза Вольфганг Шуссель недавно заявил, что политика расширения ЕС не должна идти дальше западнобалканских стран, полагаясь, собственно, на критерий поглотительной способности Союза. В свою очередь премьер-министр Франции Доминик де Вильпен считает сегодняшним приоритетом «углубление ЕС», ведь «Европа не может расширяться бесконечно». Вместе с тем Польша и остальные государства — члены «новой Европы» готовы в большей или меньшей степени поддержать «полномасштабную» интеграцию Украины в Евросоюз.
В этих условиях текущий компромисс между сторонниками и противниками пополнения ЕС восточноевропейскими странами может основываться на постулате, подтвержденном недавно резолюцией Европарламента относительно дебатов о будущем ДВКЕ: «новое расширение Евросоюза, после присоединения к нему Болгарии и Румынии, будет невозможным на основе действующего Ниццкого договора». Как известно, Ниццкий договор, подписанный в феврале 2001 г., рассчитан на функционирование евроинститутов в формате 27 государств-членов. Его успешный пересмотр (в форме нынешнего или обновленного Конституционного договора) откроет дорогу ко вступлению в ЕС прежде всего Хорватии и другим западнобалканским странам, а в далекой перспективе — и странам Восточной Европы.
Таким образом, в отличие от начала 2005 г., Украина и ЕС сейчас условно находятся на орбитах в точке наибольшего взаимного отдаления. Соответственно, подача украинскими властями заявки на членство в ЕС в краткосрочной перспективе была бы серьезной тактической ошибкой. В ответ на такой шаг Совет ЕС, скорее всего, заморозит рассмотрение украинской заявки, то есть не даст формального поручения Еврокомиссии подготовить заключение по предоставленной заявке на членство. Другой легко осуществимый сценарий блокирования украинской заявки может заключаться в том, что Еврокомиссия затянет подготовку заключения, срок подачи которого Совету не оговорен. Дело в том, что в институционном праве ЕС существует противоречие между принципом открытости Евросообщества для всех европейских демократических режимов (ст. 49 Договора об ЕС) и сложно определяемым критерием относительно «способности Союза поглотить новых членов» (Выводы Европейского совета в Копенгагене 1993 г.). Этот последний дает возможность отложить рассмотрение заявки на членство даже со стороны государства-кандидата с устойчивой демократией. Негативные внутриполитические последствия этих обоих сценариев для дальнейшего курса Украины на евроинтеграцию легко предвидеть.
Благоприятный 2009 год
По нашему мнению, самым благоприятным моментом для подачи Украиной официальной заявки на членство в Евросоюзе будет 2009 год, учитывая целую совокупность факторов: развитие отношений нашего государства с ЕС, эволюцию Евросообщества и самой Украины.
До 2009 года Украина сможет выполнить две юридически необязательные, но политически важные предпосылки для институционной интеграции в ЕС. Во-первых, наше государство должно успешно реализовать План действий, подписанный с ЕС в марте 2005 г. в рамках европейской политики соседства. Годовые отчеты Еврокомиссии по выполнению Украиной ПД должны подтвердить реальные достижения украинских властей в приближении к европейским нормам и стандартам: вступление в ВТО; консолидация демократии и правового государства; адаптация украинского законодательства к приоритетным сферам acquis communautaire и т. д. Во-вторых, Украина могла бы к тому времени подписать полноценное Соглашение об ассоциации с ЕС. Независимо от его названия (Соседское, Европейское, Усиленное соглашение) и провозглашенных целей (с признанием или непризнанием перспективы членства) такое соглашение закрепит постепенный переход в зону свободной торговли, усиленный политический диалог и углубленное сотрудничество во всех сферах взаимного интереса.
Принимая во внимание ряд институционных требований и быстрые темпы проведения переговоров о вступлении с Хорватией, Евросоюз фактически вынужден до 2009 года найти выход из нынешнего кризиса ратификации ДВКЕ. В соответствии с вышеупомянутой резолюцией Европарламента, целостное решение о завершении институционной реформы ЕС должно быть принято в 2007 г., чтобы предложенный Конституционный договор вступил в силу в 2009 г. В связи с этим германское и португальское правительства, которые будут председательствовать в ЕС на протяжении 2007 г., уже заявили о своем стремлении совместно работать над проектом возрождения европейской конституции.
С точки зрения внутриполитической эволюции Украины подача заявки на вступление в ЕС могла бы стать кульминацией первого президентского срока Виктора Ющенко. За это время наше государство может утвердить стабильную и прозрачную модель демократического правления и частично преодолеть социально-экономическое отставание от Евросообщества. В этом ракурсе торжественная подача заявки, например, 24 августа 2009 г. подытожила бы пятилетнее пребывание при власти В. Ющенко. В то же время это стало бы важным фактором мобилизации оранжевого электората на президентских выборах 2009 года.
Нецелесообразность подачи Украиной заявки на членство в ближайшее время следует также из ограниченных текущих возможностей бюджета Евросоюза. Бюджетные перспективы ЕС на 2007—2013 гг. четко разграничивают, с одной стороны, финансовый инструмент подготовки к вступлению, распространяющийся на официально признанные (Хорватия, Македония, Турция) и «потенциальные государства — кандидаты на присоединение к ЕС» (остальные страны Западных Балкан), а с другой — европейский инструмент соседства и партнерства, который охватит страны-соседи расширенного ЕС из Восточной Европы, Закавказья и Южного Средиземноморья. В 2008—2009 гг. государства — члены Евросоюза должны пересмотреть структуру расходов евробюджета, что даст возможность переориентировать значительную часть средств, идущих сейчас на финансирование общей сельскохозяйственной политики, на структурную помощь менее богатым странам Евросообщества. Опять-таки, урегулирование бюджетного вопроса будет способствовать подаче украинской заявки на членство. Нужно учитывать и турецкий фактор. Евросоюзу было бы чрезвычайно трудно одновременно «переваривать» Турцию и Украину, следовательно, он будет вынужден развести во времени их потенциальное присоединение. Это означает, что вероятные переговоры о вступлении с Украиной будут отложены до 2015 года — времени возможного вступления в ЕС Турции. Еще одним аргументом в пользу подачи заявки в 2009 г. является вероятность того, что в состав Еврокомиссии 2009—2014 гг. войдут комиссары, которые более благосклонно отнесутся к Украине, чем нынешняя Комиссия под руководством Ж. Баррозо.
Несколько рекомендаций
Стратегия интеграции Украины в Евросоюз должна основываться на искренней приверженности украинских властей «общим европейским ценностям», здоровом прагматизме и учете всех факторов, влияющих на политику расширения Евросоюза. По нашему мнению, элементами такой стратегии должны быть:
1. Максимальное использование возможностей сближения с ЕС, предоставляемых Украине европейской политикой соседства.
2. Отсрочка подачи заявки на членство в ЕС до 2009 г., что следует представить нашим европейским партнерам как компромиссный шаг навстречу ЕС на время урегулирования им текущего институционного кризиса.
3. Осуществление целостной совокупности мер (формальные и неформальные дипломатические контакты, интенсификация диалога на уровне гражданского общества Украины и государств-членов ЕС, ознакомление европейской общественности с Украиной и т. д.), преследующих цель добиться предоставления Украине перспективы членства в Евросообществе со стороны Совета ЕС до 2009 года.
4. Разработка и обнародование поэтапной стратегии присоединения Украины к ЕС на 2009—2019 гг.
И последнее. Если прежде единой оранжевой команде не удастся победить на мартовских выборах в парламент и по их результатам сформировать стабильное коалиционное правительство, то это если и не перечеркнет, то серьезно замедлит курс Украины на интеграцию в ЕС. Возвращаясь к языку астронавтики, парламентские выборы определят, по какой орбите будет двигаться Украина. Выбор «отдаленной» относительно ЕС орбиты автоматически увеличит дистанцию, которую придется преодолеть, чтобы достичь объединенной Европы.
* см., в частности, пособие автора этой статьи «Конституційний устрій Европейского Союзу». Київ: Таксон, 2005 р.