Эти слова Станислава Ежи Леца, как ни странно, относятся не только к безопасности нынешней Украины, но и к общеевропейским делам. Европейская система безопасности переживает непростые времена. Привыкнув к высочайшим стандартам политической и военной стабильности, европейские государства оказались не только не готовыми к новым, непрямым типам угроз, но и утратили дипломатическую инициативу. «Уйдя в себя», Европа очень скоро может столкнуться со становлением новой биполярности.
Украина же при таком развитии событий вообще рискует себя потерять. Если в Европе возобновится соперничество двух сопоставимых центров силы, Украина 1) окажется слабым партнером во всех своих ключевых двусторонних отношениях; 2) утратит почти все рычаги управления такого рода асимметрией; 3) испытает на себе обострение так называемой дилеммы безопасности в развитии всех региональных проблем, что, скорее всего, приведет к резкому нарастанию конфликтогенности.
И тогда, независимо от «перезагрузок», сближений и вообще от состояния отношений в треугольнике ЕС—США—Россия, национальные интересы Украины окажутся беззащитными. Такова цена внешнеполитических ошибок, вследствие которых Украина — государство с уникальным геополитическим положением не только своими возможностями, но и рисками — практически не участвует в эффективных региональных международных режимах. Долгое время такое положение дел не давало о себе знать. Риски были спрятаны, а внешне все выглядело благополучно. Но иллюзия безопасности, созданная многочисленными договоренностями, меморандумами и гарантиями, сегодня для Украины во многом развеяна. Следствие этого — полномасштабный внешнеполитический кризис. Его отличительными чертами являются возрастание неопределенности и цены любых затронутых вопросов, а также сокращение времени на принятие решений. Именно в этот момент обостряется потребность в широком экспертном обсуждении ключевых вопросов национальной безопасности и совместном поиске ответа на вопрос «что делать?».
В статье Владимира Горбулина и Александра Литвиненко «Европейская безопасность: возможный путь ослабить вызовы и угрозы» в «ЗН» от 7 ноября 2009 года отображен один из подходов, отличительной чертой которого стала выработка достаточно конкретизированного комплекса принципов ослабления этих самых вызовов и угроз. Хотелось бы не столько даже полемизировать с авторами, сколько развить концептуальную основу укрепления европейской безопасности, очертить своеобразные рамки, внутри которых конкретные меры или шаги могут меняться, сохраняя, однако, общую направленность. Не секрет, что государства плохо поддаются призывам, склонны избегать жесткой фиксации «правил игры», а при случае — нарушать их. Задача поэтому заключается в том, чтобы безопасность Европы, а вместе с ней и Украины, базировалась на таких принципах, нарушать которые не позволяли бы не столько международно-правовые запреты, сколько эгоистические интересы самих государств.
По большому счету, существует два пути обеспечения региональной безопасности, и оба сегодня являют собой серьезные препятствия для Украины. Первый путь — это проведение правильной силовой политики, поддержание такого соотношения сил, которое делало бы невыгодным любое посягательство на безопасность, суверенитет или территориальную целостность государства. Это — классический рецепт европейской дипломатии ХІХ века, соблюдение принципов Realpolitik. Он требует ориентироваться исключительно на силовые возможности соперников-конкурентов, игнорировать моральные и нормативные соображения и делать основную ставку на участие в «правильных» коалициях. В общем и целом можно сказать, что этот путь закрылся для Украины с решениями Бухарестского саммита, поскольку никакая другая коалиция, кроме НАТО, не удовлетворяет требованиям такого подхода. Дальнейшее использование во внешней политике логики Realpolitik заведет Украину в тупик.
Альтернативный подход заключается в создании такой системы взаимозависимости, в которой агрессия стала бы просто невыгодной. Зарождающаяся в секторальном экономическом сотрудничестве и торговле взаимозависимость распространяется на нормативную, правовую и социальные сферы, создавая в перспективе даже общие идентичности, вследствие чего государства и общества перестают воспринимать друг друга врагами даже при огромных силовых дисбалансах (например, США и Канада). Географически близким, ценностно привлекательным и убедительным является пример Западной Европы последних 60 лет. Регион, когда-то побивший все рекорды по количеству войн и их жертв, стал образцом мира и порядка. Такой результат был достигнут благодаря возрастающей взаимозависимости во всех сферах экономики и общественной жизни, что в конечном итоге позволило создать Европейский Союз в его современном виде.
Для Украины эффективное управление взаимозависимостью на сегодня является куда более перспективным, чем силовое противодействие. Понятно, что оптимальная внешнеполитическая стратегия будет сочетать эти элементы, однако удельный вес сотрудничества должен превалировать. К тому же как минимум в среднесрочной перспективе определяющим для национальных интересов Украины останется региональное сотрудничество. Можно и наверняка нужно развивать всевозможное сотрудничество с перспективными рынками Восточной и Юго-Восточной Азии, Африки и Латинской Америки, однако никакое развитие в этих регионах не сможет компенсировать просчетов и ошибок в Европе. Но ход такого сотрудничества сталкивается с серьезными проблемами.
Сложная динамика югославских конфликтов стала тестом на прочность конгломерата моделей европейской безопасности, обнажившим существующие в его структуре противоречия. Все дело в том, что в какой-то момент принципы Realpolitik и неолиберализма с его упором на взаимозависимость перемешались, и европейская система безопасности утратила свою стройность и внутреннюю непротиворечивость. Ее нормативная база непомерно расширилась, вобрав в себя положения Заключительного Хельсинкского акта времен холодной войны (1975), Парижской декларации эпохи переходного периода (1990) и многочисленных документов и прецедентов новейшего периода. Результатом стало не укрепление безопасности освободившейся от холодной войны Европы, а развитие серьезных долгосрочных противоречий в структуре европейских международных отношений. Их проявления в виде наложения и дублирования функций разных международных организаций, геополитических противоречий, зон «вакуума силы», дефицита демократии мы наблюдаем и сегодня.
В этих условиях наиболее оптимальное решение, скорее всего, состояло в активизации европейских государств и институтов, выработке тех форматов регионального сотрудничества, которые наиболее полно отвечали бы реалиям процессов европейской интеграции. Но эти усилия частично не были предприняты, а частично провалились. В итоге долгие годы уже после холодной войны главными архитекторами европейской безопасности оставались кто угодно, но не страны Европы. Когда же дело дошло до серьезных вызовов — войны в Ираке, стратегии отношений с Россией или евроатлантических перспектив Украины, — европейское единство, к которому некоторые уже начали привыкать, рассеялось, уступив место хорошо знакомым из истории дипломатическим интригам.
Слишком часто Европа пыталась «уйти в себя» перед лицом системных проблем. В сложившихся условиях продолжение такой стратегии становится наиболее коротким путем к восстановлению биполярности, что в целом не отвечает долгосрочным интересам ЕС и его государств-членов.
Активизация европейской составляющей — это только часть решения, которое может быть выгодно и Украине. Однако куда более важным фактором в последнее время становится меняющаяся роль России. Пользуясь благоприятной конъюнктурой, она предпринимает попытки реализовать собственное видение европейской безопасности. Ключевые его элементы сформулированы президентом Медведевым в Берлине в июне 2008 года:
1) соблюдение норм международного права;
2) недопустимость применения силы или угрозы такого применения в международных отношениях;
3) гарантии обеспечения равной безопасности;
4) отказ государств и международных организаций от эксклюзивных прав на поддержание мира и стабильности в Европе;
5) установление базовых параметров контроля над вооружениями и соблюдение принципа разумной достаточности в военном строительстве.
Таким образом, предполагается создать достаточно широкую зону общей безопасности, охватившей бы территорию всей Европы и постсоветского пространства и распространявшейся бы на все ключевые сферы: политическую, военную, энергетическую, экономическую.
Эта инициатива в целом укладывается в ту новую активную роль, которую Россия стремится играть в европейских и глобальных делах. К тому же за последнее десятилетие в сфере безопасности накопилось изрядное количество проблем, а многочисленные механизмы и институты их решения оказываются неэффективными. В каком-то смысле российская инициатива знаковая: предполагается, что окрепшая в финансовом и военном отношении Россия выступит своеобразным донором европейской безопасности. Планируется так, впрочем, в основном в самой России. В Европе же инициативы Медведева вызывают сдержанную реакцию: вот уже больше года европейцы формулируют свое отношение к российскому видению решения проблем безопасности.
Основная проблема заключается в том, что инициатива России содержит в себе все то же фундаментальное противоречие между принципами Realpolitik и неолиберализма. С одной стороны, делается упор на коллективность и системность безопасности, но с другой — прослеживается стремление разделить сферы и зоны ответственности, получить право вето в вопросах расширения существующих и создания новых коалиций и блоков. В результате возникает гибридная система безопасности, в которой геополитически конкурирующие альянсы будут неким образом обеспечивать единую безопасность для всех. Что вызывает большие сомнения.
Для Украины же все это становится серьезным концептуальным вызовом. Мощь России трансформируется в структурную силу, то есть Россия пытается в полном соответствии с современными теоретическими представлениями о силовой политике воспользоваться моментом с целью не столько принудить к каким-то уступкам своих соседей, сколько изменить правила игры в Европе, сделав их более благоприятными для реализации своих долгосрочных интересов. Насколько эти стремления соответствуют интересам Украины? Этот вопрос является основным для определения того, как Украине стоит реагировать на инициативы Кремля.
Очевидно, что за абстрактными фразами о международном праве и неприменении силы стоит желание России максимизировать свои нынешние конкурентные преимущества и влияние на геополитические процессы в Европе. На сегодняшний день возможности России в этом отношении достаточно ограничены. Европейская безопасность обеспечивается международными организациями, в которых влияние России слабо или вовсе отсутствует. К тому же концептуальные изменения в деятельность этих организаций были внесены в то время, когда российский потенциал был ослаблен. Эффективность поддержания безопасности в Европе в последнее время действительно снизилась, что дает РФ основания выступать с подобными масштабными инициативами. Но сколько бы Россия ни была озабочена проблемами «замороженных» конфликтов в регионе или, к примеру, усовершенствованием режима контроля над вооружениями, ее действия определяются возобновленной вместе с частями силового потенциала логикой геополитического противостояния. Его важнейшей целью вполне может стать Украина. Изменения правил игры в Европе, которые предлагает Россия, касаются урегулирования таких принципиальных проблем:
1) разрешение противоречия между принципами права народов на самоопределение и территориальной целостности государств;
2) определение рамок и условий использования «гуманитарной интервенции» в конфликтах;
3) закрепление принципов функционирования военных и военно-политических союзов в Европе.
Каждая из этих проблем на протяжении долгого времени представляла собой серьезное препятствие на пути реализации геополитических интересов России, а также служила источником двойных стандартов в международной политике. И если искоренение последних в целом отвечает интересам европейских государств, то формы и методы достижения Россией своих внешнеполитических целей, особенно в свете событий 2008 года, у многих вызывают вопросы.
Вопросы и опасения возникают и для Украины. Как расставлены акценты в российском плане? Ведь если слова о праве и неприменении силы служат лишь прикрытием для перевода международной безопасности в Европе на рельсы Realpolitik с разделением сфер влияния и невмешательства, то такой план категорически неприемлем не только для Украины, но и для всей Европы ХХI века. Он уводит европейскую политику далеко назад, во времена конкурирующих альянсов и антагонистических интересов. Нынешняя, пусть не идеальная система безопасности в таком случае куда лучше отвечает требованиям взаимозависимой Европы.
В случае же, если Россия действительно стремится сделать механизмы многостороннего обеспечения стабильности более эффективными, ее стремления стоит поддержать, а предложенный план — обсудить в многостороннем формате и усовершенствовать.
Возможными направлениями такого усовершенствования, важными для Украины, могли бы стать:
1. Конкретизация принципов урегулирования региональных и локальных конфликтов, в частности, определение соотношения права на самоопределение и принципа территориальной целостности государств. Важность для украинских интересов урегулирования ряда конфликтов на постсоветском пространстве, в особенности Приднестровского, обусловливает необходимость внесения украинских соображений на этот счет.
2. Определение механизма взаимодействия различных международных организаций в деле поддержания стабильности в Европе. При этом целесообразно отказаться от идеи запрета вмешательства тех или иных организаций в урегулирование каких-то конфликтов; а вместо этого закрепить принцип максимально возможного сотрудничества всех существующих институций, при котором каждая вносит в урегулирование коллизий собственный взнос.
3. Очерчивание общего формата основных подходов к урегулированию локальных и региональных столкновений, определение комплекса допустимых мер при их решении, а также процедур вовлечения третьих сторон в такие конфликты.
4. Конкретизация предложений России в области энергетической безопасности. Со времени озвучивания инициатив Медведева прошли насыщенные событиями на энергорынке полтора года, результатом которых стало зарождение нового формата участия Украины в системе энергетической безопасности. Выяснить, насколько сегодняшняя позиция России отражает готовность идти на создание прозрачной, единой системы, которая учитывала бы интересы триады — поставщика, транзитера и потребителя энергоресурсов — ключевая задача работы над российскими предложениями.
Инициатива России действительно полезна в том смысле, что направлена на выработку многостороннего, компромиссного формата обеспечения безопасности в Европе. Однако слишком общий характер предложенного оставляет больше вопросов, чем ответов.
Для Украины выводы из вышесказанного просты. Необходимо отказаться от попыток «уйти в себя» в пользу как можно более активного участия в выработке форматов и механизмов европейской безопасности. Нужно сделать все возможное, чтобы избежать восстановления биполярного противостояния в Европе в любом виде. Наконец стоит решительно отказаться от идей нейтралитета в пользу максимальной вовлеченности в региональные международные режимы и институты, потому что они — лучший на сегодня механизм защиты национальных интересов в условиях стратегической асимметрии.