«Зеркало недели» неоднократно привлекало внимание заинтересованных лиц и чиновников, в чьей компетенции эти вопросы, к проблеме реализации прав граждан Украины на свободу передвижения, прежде всего по территории стран Европейского Союза. В наших публикациях неоднократно всплывали проблемы с выдачей виз консульскими учреждениями ЕС, а также факты нарушения прав человека во время самих поездок.
Между тем, очевидно, что окончательное устранение проблемы виз, необоснованных депортаций и других административных препятствий для граждан Украины все больше зависит от действий украинской власти. На это указано, в частности, в обнародованных в июне выводах встречи «тройки ЕС» и Украины по вопросам юстиции, свободы и безопасности, которая состоялась 3 июня в Люксембурге.
Украинские политики, которые любят пиариться на защите прав украинцев, не проявляют большого интереса к перечню «домашних заданий», без выполнения которых безвизовый режим для украинцев невозможно в принципе. А напрасно. Ведь цена вопроса — в принятии и имплементации нескольких десятков законодательных актов и нормативных документов, которые входят в обязательный пакет для стран, претендующих на безвизовый режим с ЕС. На некоторых направлениях здесь Украина отстает не только от Сербии, Македонии, Албании и других стран Западных Балкан (где отставание довольно существенное), но и от соседей — России и Молдовы. И это значительно ослабляет претензии Киева на лидерство даже в «Восточном партнерстве», по крайней мере в части безвизовых перспектив.
Итак, ответственность за реализацию прав граждан на свободу передвижения все больше переносится в плоскость действий украинской власти, от политической воли и институционной состоятельности которой теперь преимущественно будут зависеть сроки отмены виз для граждан Украины со стороны ЕС.
Выполнение приведенных ниже задач не только приблизит Украину к безвизовому режиму с ЕС и другими богатыми странами мира, но значительно усилит способность эффективно противостоять таким угрозам национальной безопасности, как коррупция, нелегальная миграция, контрабанда, торговля людьми и другие виды трансграничной преступности, укрепит способность правоохранительных органов к плодотворному международному сотрудничеству и вообще существенным образом поднимет международную репутацию нашего государства.
Безопасность документов
Украине следует ввести новый стандарт загранпаспорта с биометрическими данными. В этом вопросе мы отстаем не только от стран Западных Балкан, но и от России и Молдовы, которые уже начали выдавать биометрические паспорта. Такие паспорта должны отвечать стандартам Международной организации гражданской авиации (ІKAO), которая устанавливает стандарты для электронных дорожных документов и биометрической информации.
Паспорт должен быть адаптирован к системе электронного считывания, применяемого в странах ЕС. Технический образец нового документа уже разработан отечественным концерном ЕДАПС, который заявляет о готовности начать выпуск нового образца загранпаспорта уже в 2010 году. Впрочем, соответствующего законодательства по состоянию на июль 2009 года в Украине не принято.
Кроме того, фактическая монополизация государственных закупок в области изготовления идентификационных документов (паспортов) в руках концерна ЕДАПС создает риск злоупотребления этой компанией своим монопольным положением, в частности относительно использования бюджетных средств. Возникает и проблема контроля за хранением бланков паспортов: по стандартам ЕС, они должны храниться в помещении Министерства внутренних дел, а не в коммерческой компании.
Отсутствие законодательства относительно защиты персональных данных, которое бы отвечало европейским стандартам, создает угрозу ненадлежащего контроля над хранением и использованием коммерческой компанией биометрических данных.
Кроме загранпаспорта, ЕС рекомендует внести биометрические данные и в другие персональные документы, в частности в водительские права.
Нужно предусмотреть и введение стандарта идентификационных карт европейского образца (пластиковых, с цифровым фото и биометрическими данными), которые в будущем, после отмены визового режима, смогут фактически заменить загранпаспорта для въезда в страны ЕС. Для этого также необходимы соответствующие законодательные изменения.
Украина должна на законодательном уровне определить круг лиц, имеющих право на получение дипломатических и служебных паспортов, причем этот круг не может быть шире того, который практикуется в странах ЕС. На сегодняшний день правом на получение служебных паспортов в Украине наделен неоправданно широкий круг лиц.
Необходимо устранить, по крайней мере, самые очевидные проявления коррупции в сфере выдачи идентификационных документов. Критерием здесь будут факты выявления лиц, владеющих паспортами с разными фамилиями, именами или другими данными. Пока что таких фактов фиксируется довольно много, что предопределяет в целом низкий уровень доверия к украинскому паспорту.
Разработка и введение специальных программ, тренингов для уменьшения коррупции в процессе выдачи паспортов является частью общей антикоррупционной деятельности.
Нужно ввести в сотрудничестве с Интерполом систему быстрого информирования о случаях потери и хищения паспортов и других дорожных документов.
После внедрения нового стандарта паспорта с биометрическими данными важно утвердить программу полной замены загранпаспортов старого типа в течение ближайших трех-четырех лет, несмотря на то, что стандартный срок действия загранпаспортов 10 лет.
Борьба с нелегальной миграцией и вопрос реадмиссии
В украинское законодательство и политику охраны границ должно войти понятие интегрированного управления границами, что является краеугольным камнем европейского стандарта защиты государственных границ. Этот процесс начат с момента издания указа президента Украины от 19 июня 2006 года «О Концепции развития Государственной пограничной службы Украины на период до 2015 года», в котором сформулирована цель — «создать современную интегрированную систему охраны государственной границы».
Национальная программа Интегрированного управления границами должна быть разработана и утверждена с учетом европейских стандартов и украинской специфики. Принятые 3 апреля 2003 года законы Украины «О Государственной пограничной службе Украины» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «О Государственной пограничной службе Украины» в свое время стали важным шагом вперед в переходе от милитаризованного формата советского образца к новой концепции пограничной службы как правоохранительного органа. Впрочем, законодательство по вопросам границ нуждается в дальнейшем развитии в соответствии с упомянутой Концепцией и Кодексом Шенгенской границы (Schengen Border Code).
Нет единого стандарта или императивных требований со стороны ЕС к организации управления пограничной службой, однако европейская практика преимущественно предусматривает сосредоточение компетенции относительно охраны границ в руках Министерства внутренних дел.
Шагом в правильном направлении стало решение правительства о создании в конце июня миграционной службы — отдельного органа исполнительной власти, ответственного за осуществление миграционной политики. Однако государственной миграционной политике недостает качественных законодательных рамок. В законодательной базе не заложены основы целостной миграционной политики Украины, не определены цели, задачи, механизмы, инструменты реализации и основы финансового обеспечения миграционной политики. 1 апреля 2009 года провалилось рассмотрение в первом чтении подготовленного Кабмином законопроекта о Концепции государственной миграционной политики. Его дальнейшая судьба неясна, поскольку законопроект не направили даже на повторное первое чтение.
Есть опасность манипулирования международными обязательствами в вопросах реадмиссии. В стране развернута популистская кампания по дискредитации режима реадмиссии, имеющая целью сформировать у общества искаженное видение указанных обязательств как таких, которые якобы «превратят Украину в отстойник нелегальной миграции». По нашему мнению, настоящая причина этих действий — попытка утаить крайне неэффективное использование средств (в том числе технической помощи ЕС), выделенных на обустройство пунктов временного содержания нелегальных мигрантов. Пункты, как известно, сейчас не отвечают европейским стандартам. Фиксируются факты, вызывающие подозрения в масштабной коррупции в сфере предоставления приюта и статуса беженца.
Необходимо усилить развитие инфраструктуры границ по всему периметру, прежде всего со странами, которые не входят в ЕС, ускорить оснащение персонала пунктов пропуска и пограничных застав современными техническими средствами (в этом вопросе можно получить важную ресурсную поддержку со стороны ЕС). Элементом указанной политики является технологическое развитие единой базы данных государственной пограничной службы (ГПС), обеспечение современной электронной связью центрального офиса ГПС со всеми пунктами пересечения границы; обучение персонала ГПС согласно европейским операционным стандартам, в частности Шенгенского учебника для пограничников (Schengen Border Guards Handbook).
Международный компонент должен предусматривать усиление сотрудничества в рамках FRONTEX (агентство ЕС, которое отвечает за координирование оперативного сотрудничества между странами — членами ЕС в сфере безопасности границ), а также двустороннего сотрудничества с пограничными службами соседних стран, проведение мероприятий упрочения доверия с соответствующими службами соседних стран — членов ЕС.
Что касается политики в области прав беженцев и искателей приюта, то здесь необходимо согласовать украинское законодательство с европейскими нормами и рекомендациями Агентства ООН по вопросам беженцев. Важно обеспечить права искателей приюта, в частности механизма рассмотрения апелляций на решения первой инстанции относительно предоставления приюта, и организовать тренинги для персонала, работающего в сфере прав беженцев и предоставления приюта.
Государство должно эффективнее выдворять с Украины лиц, которые находятся на ее территории незаконно (если относительно них нет предостережений, предусмотренных европейским и украинским законодательством по правам беженцев).
Общественный порядок и безопасность
На этом направлении ключевыми вызовами для Украины являются эффективное противодействие организованной преступности, торговле людьми, контрабанде и другим видам трансграничной преступности, а также преодоление коррупции. В этой сфере нужно доказательно продемонстрировать все более высокую эффективность и институционную состоятельность органов, ответственных за антикоррупционную деятельность и борьбу с организованной преступностью. Среди прочего выделим такие практические приоритеты.
• Внесение изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях. Введение ответственности за нарушение законодательства ЕС, в частности миграционного.
• Утверждение государственных программ и планов, подкрепленных надлежащим финансированием, которые бы свидетельствовали о серьезности намерений государства преодолеть организованную преступность.
• Осуществление государственной политики по предоставлению помощи жертвам торговли людьми; поддержка общественных организаций, работающих в этой сфере; проведение социальных информационных кампаний по противодействию торговле людьми.
• Ратификация Украиной принятой в 2005 году Конвенции Совета Европы относительно противодействия торговле людьми, которая вступила в силу 1 февраля 2008 года.
• Максимально полное выполнение антикоррупционных рекомендаций группы государств Совета Европы GREС.
• Дальнейшее усовершенствование национального законодательства по противодействию отмыванию средств и финансированию терроризма, согласно международным стандартам и европейскому законодательству.
• Изменение методологии государственного оценивания успешности антикоррупционных действий: оно должно происходить не по количеству возбужденных дел, а по удельному весу дел, доведенных до суда, и вынесенных приговоров, вступивших в силу. Достижение неуклонной положительной динамики по этим параметрам.
• Продолжение процесса подписания и ратификации европейских и международных конвенций, связанных с взаимной правовой помощью и экстрадицией. В частности 2-го Дополнительного протокола к Европейской конвенции относительно взаимной правовой помощи в уголовных делах от 08.11.2001. (Украина подписала этот протокол, но пока не ратифицировала).
• Подготовка и заключение Соглашения о сотрудничестве с EUROJUST (Евроюст) — агентством ЕС, курирующим борьбу с организованной преступностью.
• Приведение деятельности органов внутренних дел в соответствие с международными (европейскими) стандартами. Проведение соответствующих тренингов для персонала МВД. Налаживание системного сотрудничества МВД Украины с МВД стран — членов ЕС и EUROPOL.
• Принятие закона Украины о защите персональных данных, который отвечал бы европейским нормам.
Внешние сношения и фундаментальные права
На этом направлении Украина будет иметь относительно меньше проблем, чем с предыдущими, однако нужно обратить внимание на усиление требований к получателям гражданства Украины согласно европейским нормам. В частности на упорядочение (существенное ограничение) практики предоставления гражданства Украины лицам, постоянно проживающим за пределами Украины. Прежде всего это касается жителей Приднестровского региона Республики Молдова. Актуально более эффективное противодействие проявлениям ксенофобии, расизма, национальной нетерпимости; необходимо обеспечить интеграцию или, по крайней мере, недискриминационную политику со стороны государства в отношении ромского населения, крымских татар и других национальных меньшинств.
* * *
В общем, надо признать, что Украина на сегодняшний день существенно отстает от стран Западных Балкан в принятии и выполнении решений, необходимых для внедрения безвизового режима со стороны ЕС. Обнародованные в мае отчеты Европейской комиссии свидетельствуют о том, что Сербия, Черногория и особенно Македония уже реализовали абсолютное большинство перечисленных мероприятий или находятся на завершающей стадии их имплементации. Эти страны могут получить безвизовый режим с ЕС уже с 2010 или 2011 года.
Во втором полугодии этого года эксперты ЕС проведут оценку украинской ситуации на местах. Результаты их посещения будут положены в основу отчета по «визовому диалогу», который, скорее всего, попадет на стол участников саммита Украина — ЕС, запланированного на декабрь. Пока что прогноз не оптимистичный. Возможно, ожидаемый успех Балканских стран подтолкнет украинских политиков к более сосредоточенным действиям в этом направлении, ведь большинство проблем — в их руках.