Дипломатия - это искусство укрощать силу.
Генри Киссинджер
О необходимости реформы системы обеспечения внешних сношений и ее сердцевины, дипломатической службы Украины, активисты, эксперты, опытные дипломаты говорят уже более 15 лет.
На фоне произошедших в мировой дипломатической практике коренных изменений, наша, украинская, не демонстрирует кардинальных реформ, остается далекой от европейских критериев, продолжая функционировать по образцу того внешнеполитического органа, который был создан во времена советской Украины. В ее основе все еще лежит устаревшая модель вертикально-командного типа и система распределения полномочий, основывающаяся на советском принципе недоверия к исполнителю, его низкой квалификации и технической неоснащенности.
В условиях динамичной международной среды иностранные дипслужбы адаптируются под требования времени. Наша - только сокращается количественно и финансово (кто не верит - пусть спросит, страхует ли дипломатов государственный бюджет, оплачивает ли школу их детям и дает ли деньги на служебные телефонные разговоры).
В Национальном институте стратегических исследований был подготовлен аналитический доклад "Реформирование системы обеспечения внешних сношений и дипломатической службы Украины". Авторы предлагают провести реформу сферы внешних сношений в контексте реализации Закона о государственной службе Украины, который должен вступить в силу 1 мая 2016 г. Поскольку МИД, по определению, - самый близкий к европейским ведомствам по структуре и алгоритму работы центральный орган исполнительной власти со сравнительно небольшим бюджетом и количеством работников, ориентируемый и мотивируемый персоналом, его реформирование могло бы стать одновременно своеобразным полигоном для реформирования других центральных органов исполнительной власти. Важно как можно скорее начать реформу именно в МИД еще и потому, что это специфически повлияет на деловые и политические процессы в государстве в целом.
Начать реформирование необходимо с глубокого пересмотра законодательства, регулирующего сферу внешних сношений. Речь не только о МИД, но и о Минэкономразвития и торговли, Минобороны, Министерстве юстиции, МВД, структурах разведки и безопасности, Администрации президента Украины и Верховной Раде. Они все являются субъектами упомянутой сферы и часто дублируют друг друга или же соперничают за одни и те же функции. Задачу можно было бы доверить специальной вневедомственной рабочей группе в составе специалистов по конституционному, административному и международному праву, сформированной путем открытого конкурса при Комитете по иностранным делам ВРУ. Первоочередным шагом в работе такой группы должна стать наработка новой редакции Закона Украины "О дипломатической службе Украины", в котором целесообразно было бы закрепить большинство новшеств, планируемых для введения в процессе реформирования дипслужбы. На втором этапе - модифицировать все периферийное законодательство.
Реформирование дипслужбы будет обречено на провал без кардинального пересмотра принципов ее деятельности. Первым шагом должно стать внедрение государственных политик в каждой конкретной сфере внешних сношений - дорожных карт для исполнителей и руководителей как составляющих Программы деятельности Кабинета министров Украины. Государственная политика - это систематизированное видение цели деятельности государства во внешнеполитической, экономической, гуманитарной или другой связанной с внешними сношениями сфере с определением целей и задач, механизмов и ресурсов, необходимых для достижения этой цели. Такой документ должен зафиксировать согласованную политическую линию президента, парламентского большинства и сформированного им правительства как указание, которым будут руководствоваться государственные служащие в своей ежедневной работе. Государственная политика должна включать временные рамки ее внедрения, конкретные индикаторы выполнения, способ взаимодействия органов государственной власти, определение ресурсов и финансового обеспечения. Осуществление государственной политики по определенному кругу внешних приоритетов станет основой работы работников дипслужбы и причастных ведомств, где МИД будет координирующим и контролирующим органом согласно Указу президента Украины №841 "О мерах по усовершенствованию координации деятельности органов исполнительной власти в сфере внешних сношений" от 18.09.1996 г. Переход к системе государственных политик убивает сразу стаю зайцев. Становится понятно, на что тратятся ресурсы. Понятно, кто за какой участок работы отвечает. Понятно, кого награждать, кого подгонять.
Второй важный элемент - внедрение функциональной системы управления внешними сношениями. В случае МИД речь идет о переходе от советского командно-административного, линейного принципа управления к функциональному, присущему дипслужбам большинства стран мира. В этом контексте внедрение государственных политик позволит перенести вес ведения дел и принятия решений на уровень деск-офисеров - дипломатов, ведущих конкретные направления внешнеполитической деятельности. Деск-офисеры руководствуются утвержденной государственной политикой с четко очерченными стратегическими и тактическими направлениями работы и ресурсами и, согласно этому, могут разрабатывать планы действий и самостоятельно, на рабочем уровне, обеспечивать их реализацию, а также осуществлять горизонтальную координацию с другими органами государственной власти. Получив полномочия за своей электронной подписью готовить и рассылать документы и информацию и отвечая за результат работы по соответствующему направлению, они становятся основными партнерами для дипломатических представительств иностранных государств в Киеве и посольств Украины за рубежом. Руководители высшего уровня контролируют трансформацию политических решений в профессиональные, регулируют проблемные вопросы в структурных единицах и между ними. Они должны пользоваться внутренней закрытой электронной сетью обращения информации и подготовки документов, которая объединяла бы всех работников дипломатической службы (как МИД, так и зарубежные дипломатические учреждения Украины). Лучшие современные внутренние закрытые электронные сети введены в британской дипслужбе и в аппарате Европейской службы внешней деятельности ЕС.
Внедрение функциональной системы управления требует решения и ряда других задач: структурной реформы аппарата МИД, новой кадровой политики, новой системы подготовки и обращения информации, управления имуществом и т.п. Структура работы зарубежного дипломатического представительства Украины также должна быть построена на функциональном принципе, учитывая многомерность обязанностей дипломата и функциональное распределение должностной нагрузки. Переход от системы "выполнения указаний" к системе "реализации политик" сразу положительно повлияет на стиль и этику отношений между руководителями и подчиненными и укрепит принцип коллегиальности при принятии решений. Утверждению таких изменений будут способствовать текущее взаимодействие между деск-офисерами как ответственными исполнителями, электронное общение и финансовая независимость от волюнтаристских или импульсивных решений. Утверждение государственных политик станет принципиальной основой для пересмотра сети и функций системы зарубежных дипломатических учреждений, количественного и функционального наполнения каждого отдельного учреждения.
Одним из первых шагов в реформировании системы дипслужбы должно стать разграничение должностей на политические и административные (разумеется, в рамках Закона о государственной службе это будет делаться в каждом ЦОИВ). Так функционируют МИД большинства стран мира. К политическим следует отнести должности министра и заместителей, которые вступают на должности с министром и вместе с ним их покидают. Они дают политические (но не административные) указания дипломатической службе и определяют ключевые направления ее работы. Они не имеют права увольнять или принимать на работу сотрудников МИД, кроме собственных патронатных служб, а также руководить текущей работой дипслужбы.
Администрирование министерства, выполнение всех управленческих функций будет осуществлять государственный секретарь (руководитель аппарата) - высшее должностное лицо дипкорпуса, который является госслужащим с основной функцией менеджмента - эффективно выполнять политическую линию президента/правительства/министра. Госсекретарь обеспечивает преемственность внешней политики, является "предохранителем" против непрофессиональных политических/популистских решений. Министр, государственные министры/заместители министра, госсекретарь и его заместители (до трех) формируют руководство министерства (коллегию) вместе с генеральными директорами и председателем Кадровой комиссии - дипломатом в отставке. Гендиректоров, как и заместителей госсекретаря, назначает госсекретарь. Количество гендиректоратов (ГД) - небольшое. Политический, безопасности, экономический, правовой, гуманитарный/культура, консульский, административный. И - неслыханно! - на базе департамента протокола МИД нужно создать единый Государственный протокол Украины для обеспечения протокольных мероприятий президента Украины, Верховной Рады, Кабинета министров и, в случае необходимости, высоких должностных лиц СНБОУ и ЦОИВ. Упростим коммуникацию, сэкономим средства, избавимся от лишних согласований.
Отдельным структурным подразделением МИД должно стать управление стратегического планирования как вспомогательный орган для министра-политика. УСП возьмет на себя функцию обобщения, аналитической обработки информации в системе внешних сношений и подготовку исходного продукта для принятия политических решений. Гендиректораты, разделенные на директораты, будут основным структурным звеном, отделы - основной рабочей единицей. Каждый отдел, директорат и ГД должны получить собственный бюджет. Именно выделение бюджета является олицетворением реального политического веса и значения каждого внешнеполитического приоритета.
Внедрение функциональной системы управления в аппарате МИД требует изменения кадровой политики на принципах предсказуемости, прозрачности и справедливости. Все три составляющие должны быть обеспечены благодаря деятельности Кадровой комиссии МИД, в значительной степени формируемой из независимых экспертов и дипломатов высокого уровня в отставке. Влияние на кадровые решения со стороны министра и высших политических назначенцев исключено. Вместо унаследованной от времен авторитарного прошлого чрезмерной зависимости дипломатической службы от работников Администрации президента Украины целесообразно утвердить присущую государствам с парламентской (парламентско-президентской) системой власти процедуру согласования кандидатур руководителей зарубежных дипломатических учреждений в профильных комитетах ВР Украины. Посла командирует президент, но представляет он Государство.
Все участники системы внешних сношений (а не только дипломаты), кроме языковой подготовки и соответствующего образования, должны регулярно проходить повышение квалификации - от усовершенствования переговорной практики и улучшения уровня знания языков до изучения новых элементов функционирования электронной системы обращения и защиты информации и т.п. Во взаимодействии с Дипломатической академией целесообразно разработать специализированные курсы повышения квалификации: для возвращающихся из командировки высших дипломатов, для молодых дипломатов, административных работников, экономистов, информационщиков и вести их на базе ДАУ.
Тут же, при ДАУ, можно создать Конференционный центр МИД Украины наподобие аналогичных зарубежных центров (многие члены правительства, дипломаты, военные в качестве образца видят британский Уилтон-парк).
До сих пор остаются нерешенными основные проблемы материального обеспечения дипломатической службы, характерные для периода ее становления в 1990-е годы. Речь идет об ограниченном количестве зарубежной собственности, содержании автотранспорта, связи, протокольных затратах, уникально низкой оплате работников, ограниченных ресурсах для нужд консульской службы, в том числе для помощи гражданам Украины в критических случаях, служебных командировках, страховании жизни и безопасности персонала. Имущество МИД и зарубежных дипломатических учреждений нуждается в немедленной всеобъемлющей инвентаризации, разработке алгоритма его наименее затратного использования. По результатам инвентаризации следует принять и финансово обеспечить долгосрочный (на период до 10 лет) план развития материальной базы дипломатической службы Украины с правом приобретения, продажи, перестройки, нового строительства объектов в Украине и за рубежом исключительно на тендерной основе. В то же время коренным образом изменить принципы материального обеспечения. Речь идет о введении в действие реформы оплаты труда за рубежом по европейским образцам с учетом принципов и нормативов ООН. Финансовое обеспечение - по образцам затрат на содержание зарубежных дипучреждений в соразмерных с Украиной странах Восточной Европы и постсоветского пространства.
Упомянутое касается не только дипломатов, но и военных в составе атташатов Минобороны, внешнеторгового блока, других специалистов, на длительный период выезжающих для работы за границу, одним словом - всей системы внешних сношений.
Не будем забывать, что эта система включает в себя деятельность высших органов государственной власти, правительства, ЦОИВ, ведомств, специальных и разведывательных служб, органов местной власти областного уровня. Они взаимодействуют в международных политических отношениях (относятся к ведущей компетенции МИД), международных экономических отношениях (Министерство экономического развития и торговли), международных военных отношениях (Минобороны) при руководящей роли президента Украины, СНБОУ, а также Верховной Рады Украины как законодательного и контролирующего органа. Комплексность и многоуровневость системы внешних сношений требуют введения четкой иерархии, закрепленной в нормативных документах, с одновременным жестким определением ответственности каждого из вовлеченных в нее органов.
В нынешней системе распределения полномочий ЦОИВ формирование и реализация внешней торговли, защита национальных интересов в международных торговых режимах и учреждениях относятся к полномочиям Министерства экономического развития и торговли. Считаем целесообразным сохранить на нынешнем этапе этот порядок. Существенными недостатками предыдущей схемы деятельности торгово-экономических миссий (ТЭМ) было нечеткое определение прав и обязанностей их сотрудников в рамках зарубежных дипломатических учреждений, возможностей и порядка предоставления платных услуг и т.п. Переход к стандартам стран ЕС во внешней торговле на бумаге не сложный. Вопрос заключается в подготовке достаточного кадрового резерва, готового работать по новым правилам. Поэтому восстановление сети обеспечения внешней торговли должно происходить постепенно, под постоянным контролем и во взаимодействии с экономическими отделами зарубежных дипломатических учреждений, которые ТЭМ в перспективе должны заменить или дополнять. Последнее касается стран - главных контрагентов Украины, где экономические отделы целесообразно сохранить как источник научной, технологической, бюджетной, статистической информации: они будут не подменять, а дополнять прикладную деятельность ТЭМ. В МИД Украины должен быть восстановлен полноценный департамент международной экономики, который будет получать информацию для дальнейшей обработки и учета в политическом анализе и планировании.
Информационная деятельность государства Украина в международном пространстве должна быть отделена от МИД. Реализацию этой функции лучше выполнит государственное агентство (вероятно, с этим бы справился реформированный Укринформ). Официальная информация - за МИД. Разъяснения, комментарии, дискуссии - за Укринформ. Как Би-Би-Си. Как "Голос Америки". Только меньшего масштаба.
Украина должна активнее использовать средства публичной дипломатии для отстаивания национальных интересов на международной арене. На фоне активной антиукраинской пропаганды Кремля мы заждались комплексной стратегии публичной и культурной дипломатии, которая будет использовать инструменты "мягкой силы" для противодействия засилию российской неправдивой информации. Переход на систему государственных политик и соответствующее финансирование поможет решить вопрос.
Неотложной задачей остается и внедрение в практике работы МИД европейской модели функционирования межведомственных стратегических коммуникаций (МСК). Они реализуются в случае необходимости по стратегическим государственным направлениям (европейская и евроатлантическая интеграция, актуальные вопросы внешней и внутренней политики и т.п.) и призваны помочь вырабатывать и обнародовать общегосударственную позицию по текущим и чрезвычайным вопросам.
Неотъемлемая составляющая коммуникаций - привлечение общественности к реализации внешней политики. Вместо неэффективных и дискредитированных общественных советов при МИД целесообразно ввести (в том числе и через изменения в законодательство) консультации/круглые столы, прежде всего при разработке государственных политик, с заинтересованными сторонами: представителями бизнеса, профсоюзов, общественных организаций, граждан и т.п. Скажут: это делается. Практика свидетельствует: избирательно или случайно.
Редко упоминается в отечественных дискуссиях тема взаимодействия дипломатической службы с разведывательными органами. Последние, как и дипломаты, работают на "внешнем поле", хотя и пользуются другими способами и методами выполнения задач.
Формат взаимодействия мог бы реализоваться через привлечение МИД к работе Объединенного комитета по вопросам разведывательной деятельности при президенте Украины, в котором министерство должно занять свое особое место. В частности, для надлежащей координации деятельности дипломатических (открытых) и разведывательных (закрытых) органов один из заместителей министра иностранных дел Украины должен быть наделен полномочиями решать вопросы взаимодействия между МИД и разведывательными органами, определять общие задачи их деятельности и, при необходимости, вносить в них соответствующие коррективы.
Подытоживая, коснемся главного - координации государственной политики в сфере европейской и евроатлантической интеграции. Главного потому, что именно в этой сфере определены национальная цель, путь к системным изменениям и новая перспектива для Украины. Опыт стран Центрально-Восточной Европы, которые успешно переступили оба высоких порога, подталкивает к созданию отдельной структуры, ответственной за евроатлантическую интеграцию. Вероятно, это должны быть первый вице-премьер-министр Украины и подчиненный ему Правительственный комитет с участием министров иностранных дел, юстиции, экономики, внутренних дел и обороны. К его работе могут привлекаться и руководители других центральных органов исполнительной власти (министерств инфраструктуры, аграрной политики, финансов, Генеральной прокуратуры Украины и т.п.) При этом решение субстантивных вопросов подготовки к членству в НАТО, предусмотренных Стратегией национальной безопасности Украины, должно было бы входить в компетенцию Генерального штаба Вооруженных сил Украины.
Понятно, что создание современной системы обеспечения внешних сношений Украины, модернизация и реформирование системы дипломатической службы и прежде всего Министерства иностранных дел Украины возможны только при условии политической воли президента Украины, Верховной Рады и правительства. Заложенный в Конституцию Украины дуализм власти, который не соответствует образцам европейского государственного строя и практики, в частности в сфере внешних сношений, должен в будущем уступить место традиционной парламентской системе власти. Вместе с тем, этот кардинальный шаг требует не только понимания и поддержки общества, но и подготовки всех государственных структур, а значит не может реализовываться во время агрессии, по крайней мере до полноценной реинтеграции временно неконтролируемых территорий Донбасса. Поэтому четкое разграничение функций в сфере внешних сношений является вопросом неотложным, а определение в ней роли реформированного МИД - обязательным.
В паре с дипломатией на новых началах будут действовать и внешняя торговля, и военное сотрудничество. Эта триада внешних сношений, объединенная определенными государственными политиками и целевыми ресурсами, будет обладать потенциалом поднять Украину на уровень европейских стандартов. А мы, ее граждане, получим основания на это надеяться.