О том, что Европейский Союз начинается с консульства, сказано достаточно. О неприятностях на «визовом пути» написано немало статей. О том, что наши власти добиваются отмены визового режима, украинские руководители уже несколько лет рассказывают неблагодарным слушателям. О том, что безвизовый режим невозможен без соответствующих реформ, годами пытаются донести до власти эксперты, но верхи, похоже, не слишком этим проникаются и, как и раньше, верят в успех кавалерийского дипломатического наскока. Так или иначе, отмена виз сегодня является одним из двух основных приоритетов в отношениях Украины с Европейским Союзом (вторым является заключение Соглашения об ассоциации).
А в чем, собственно, цена вопроса? Общественная, политическая, материальная? Какова доля граждан Украины среди тех, кому во время путешествий в ЕС нужны визы? Насколько статистически важной для украинского общества является открытость Европы, например, по сравнению с другими странами нашего региона? Ответы на эти вопросы дают статистические данные за 2009 год, анализ которых предлагается вниманию читателей.
В течение 2009 года консульские учреждения стран — участников Шенгенского соглашения выдали гражданам третьих стран, нуждающихся в визах для въезда в ЕС, 12190687 виз всех категорий, среди которых 10241000 (свыше 80%) — виз категории С, или шенгенские визы для краткосрочного пребывания. Свыше 1 млн. из количества выданных виз относятся к категории D — национальным визам, которые, как правило, дают владельцу право на долгосрочное пребывание, связанное с семейными обстоятельствами, работой или обучением.
Украина на «визовой карте» Европейского Союза занимает значительное место — почти каждая десятая виза стран Шенгенского соглашения (1125659, или 9,2% всех виз) выдавалась в нашей стране. По этому показателю Украина уверенно занимает второе место в мире, уступая только Российской Федерации (3578672 виз, или 29,4%). Третьим идет Китай (544586, или 4,5%), четвертым — Сербия (в 2009 году она еще была для ЕС «визовой»), пятой — Турция, шестой — Беларусь, седьмой — Индия (табл.1). В общем, более половины всех шенгенских виз в мире выдается только в пяти первых странах данного «рейтинга».
Спецификой Украины следует считать относительно высокий удельный вес виз категории D — национальных виз для продолжительного пребывания. Если в наиболее массовой категории С часть Украины составляет 8,4%, то в категории D — 17,5% всех виз данной категории в мире. Всего в Украине выдано 182 тысячи таких виз, 87% из них — консульскими учреждениями Польши.
Заслуживает внимания сравнение данных по странам «Восточного партнерства». Украина получает почти столько же шенгенских виз, сколько другие пять стран вместе взятых, но сенсации в этом факте нет, ведь население Украины больше населения пяти других стран «Восточного партнерства» (табл. 2).
Визы «на душу населения»: Македония передает лидерство Беларуси
В таблице 1 обращает на себя внимание шестое место Беларуси (449351 виз, или 3,7%). Учитывая относительно небольшое количество населения этой страны (около 9,5 млн.), именно Беларусь после перехода всех стран Западных Балкан в категорию «безвизовых» будет держать первенство в мире по количеству виз ЕС на душу населения.
В 2009 году одна виза стран — участниц Шенгенского соглашения приходилась на 21 жителя Беларуси, в то время как в Украине и России — вдвое меньше: одна виза на 41—43 человек, Турция — одна виза примерно на 160 человек, Китай — одна виза на три тысячи человек.
Среди стран СНГ второе место по этим показателем держит Молдова — одна виза на приблизительно 27—29 человек (точный показатель рассчитать невозможно, поскольку нет достоверной сводной статистики населения включительно с Приднестровским регионом) (табл. 2). Но в случае Молдовы реальное количество граждан, получивших визу, больше, ведь определенное количество стран — участниц Шенгенского соглашения не имеет консульских учреждений на территории Молдовы, и, если соответствующие полномочия не были делегированы другим консульствам, граждане РМ получают визы этих стран в Бухаресте или Киеве (и соответственно такие визы попадают в статистику консульских учреждений в Румынии или Украине). С другой стороны, надо учитывать, что около 2/3 выданных в Молдове виз — это визы двух стран, которые пока что не входят в Шенгенскую зону — Румынии и Болгарии, а следовательно, имеют ограниченное одной страной территориальное действие.
Таким образом, из всех «визовых» стран, кроме Западных Балкан, Беларусь имеет наиболее интенсивную статистику выдачи шенгенских виз в пропорции к количеству населения, а отсюда и большую плотность межчеловеческих контактов с Европейским Союзом, что стало определенной неожиданностью при анализе данной статистики. То есть средний белорус ездит в ЕС вдвое чаще, чем средний украинец, несмотря на неблагоприятную политическую атмосферу, отсутствие Соглашения об упрощении оформления виз и более высокую цену визы (60 евро вместо 35). Это в значительной степени опровергает стереотип о Беларуси как довольно изолированной от Европы страны. Более 3/4 виз гражданам Беларуси выдают консульства трех шенгенских стран — Польши, Литвы и Германии.
Наименьшее количество виз на душу населения среди стран «Восточного партнерства» получает Азербайджан. По-видимому, для жителей кавказских государств путешествия в ЕС через географический фактор имеют меньшую общественную значимость, чем для Украины, Беларуси и Молдовы, что отображено в приведенной статистике.
Крупнейшие шенгенские консульства
Консульство Польши во Львове является самым большим иностранным консульством в Украине и наибольшим консульством Польши за границей по количеству выданных виз. Показатель 273569 виз за 2009 год означает, что данная служба выдала каждую четвертую визу из всех, выданных на территории Украины странами — участницами Шенгенского соглашения. Учитывая, что в общем все консульские учреждения Польши в мире выдали в 2009 году 795387 виз, можно констатировать, что одно консульство во Львове выдало более трети всех польских виз в мире.
Вместе с тем даже этот показатель делает консульство Польши во Львове только четвертым шенгенским консульством в мире. Вторую и третью позицию в этом рейтинге занимают консульства Италии (315356 виз) и Испании (276765 виз) в Москве (см. табл. 3).
А безоговорочное мировое первенство принадлежит консульству Финляндии в Санкт-Петербурге, выдавшему в 2009 году 542525 виз. Для сравнения: это половина всех виз, выданных в Украине всеми консульствами ЕС, что почти равно количеству виз, выданных всеми консульскими учреждениями ЕС в Китае (занимающего третью позицию по количеству выданных виз ЕС), и больше, чем количество виз, выданных всеми консульствами ЕС в Турции.
Одно консульство Финляндии в Санкт-Петербурге выдает более 6% всех шенгенских виз, выдаваемых в мире. В среднем каждый рабочий день здесь выдают около двух тысяч виз, а во время сезонных пиковых нагрузок — свыше трех тысяч.
«Мягкие фильтры» Шенгена: Финляндия для России, Польша для Украины
Специфика и результаты работы некоторых национальных консульских служб в отдельных «привилегированных» странах свидетельствуют о достаточной гибкости норм Шенгена и зависимость визовой практики от политических соображений. Примером этого можно считать визовую практику Финляндии в России и Польши в Украине.
В целом Финляндия за год выдала 784 тысячи виз во всех странах мира, из них почти 730 тысяч в России (в Украине — около 10 тысяч). Следовательно, более 93% виз, предоставленных всеми финскими консульскими учреждениями в мире, — выданы на территории России, где, кроме Санкт-Петербурга, у Финляндии есть консульства в Москве, Петрозаводске и Мурманске. Каждая пятая шенгенская виза в России выдана консульскими учреждениями Финляндии.
Роль консульских служб Финляндии в России перекликается с ролью Польши в Украине, доля которой в обеспечении визами граждан Украины поражает еще больше. Так, пять консульств Польши в Украине (в Киеве, Львове, Луцке, Одессе и Харькове) в течение 2009 года выдали 439348 виз, что составляет 39,8% всех виз, выданных на территории Украины странами — участницами Шенгенского соглашения. 55% всех польских виз в мире выдается в Украине.
Кроме того, Польша держит первенство по выдаче в Украине виз категории D (национальные визы для длительного пребывания) — 158337 от общего количества 210292 польских виз категории D в мире. В целом Польша выдает наибольшее среди стран ЕС количество виз категории D, прежде всего для соседей, что является примером удачного использования законных возможностей шенгенского права для смягчения негативных последствий расширения Шенгенской зоны.
Консульские учреждения Польши в Украине и Финляндии в России играют важную общественно значащую роль, служа «мягким фильтром»: предоставляют визы, используя более либеральную практику, обусловленную гибкостью шенгенского права и наличием политической воли содействовать поездкам граждан соседних стран. Благодаря наличию такого «мягкого фильтра», количество поездок граждан, прежде всего представителей среднего класса, в страны ЕС значительно больше, чем могло быть при его отсутствии.
Результаты наблюдений недвусмысленно указывают: «консульства-чемпионы» (а точнее, консульские службы соответствующих стран) не только имеют большую физическую пропускную способность (это не всегда так), но и более либерально подходят к рассмотрению заявок, в частности, требуя меньшее количество сопроводительных документов, быстрее рассматривая документы, максимально упрощая все компоненты визовой процедуры.
Визовая практика Финляндии в России и Польши в Украине свидетельствует о том, что степень отягощенности получения шенгенской визы является в большей степени делом политической воли и тех установок, которые даются консульским работникам, чем сугубо вопросы буквы шенгенского законодательства.
Польша вместе с Литвой исполняет роль «мягкого фильтра» и для граждан Беларуси, в то время как для России значение консульских учреждений Польши чувствительно меньше (табл. 4).
Для Молдовы пока что нет своего «мягкого фильтра» внутри Шенгенской зоны, но, очевидно, после ожидаемого в 2012—2013 гг. присоединения им станет Румыния.
Отказы в визах
Украина получает 9,2% всех виз стран — участниц Шенгенского соглашения, и при этом около 6% всех отказов. Это означает, что украинским заявителям отвечают отказом реже, чем в среднем по миру. Уровень отказов в Украине составляет около 4,6% шенгенских виз (категории В и С), что свидетельствует о близости Украины к контрольной отметке в 3%, которую в самом ЕС считают уровнем безопасности, что берется во внимание при отмене визового режима. Для сравнения: в Албании, которая претендует на отмену виз уже в этом году, удельный вес отказов достигает 13,5% (в 2008 году было 18%, а в 2007-м — 21%) — таблица 5.
Как уже отмечалось, общий процент отказов заявителям в Украине составляет 4%, что является невысоким показателем даже по сравнению с некоторыми странами Западных Балкан. Вместе с тем данный показатель не учитывает «скрытых отказов»: случаи, когда у заявителей по каким-то причинам не принимали документы (это не отображено в статистике) или визу выдавали поздно, когда поездка теряла смысл. По данным мониторинга «Европы без барьеров», в 2009 году доля непринятых заявок достигала 8%.
Абсолютным «чемпионом» по отказам на территории Украины является консульство Испании в Киеве, которое в 2009 году отклоняло каждую седьмую заявку (14,7%). Второе место по процентом (10,9%) и первенство по абсолютным показателям (11705) отказов занимает консульство Германии в Киеве (см. табл. 6). Высокий процент отказов (более 10%) зафиксирован в консульстве Чехии во Львове, в то время как другие консульства этой страны (в Киеве и Донецке) дают значительно меньшее количество отказов (2—4 %).
Низкое количество отказов (2—3%) традиционно дают консульства Польши, Венгрии, Швеции, Литвы и Эстонии. Абсолютное первенство в этой ситуации среди стран Шенгенской зоны — за Словакией (2%). Положительным фактором является сокращение удельной доли отказов по таким традиционно «проблематичным» консульским учреждениям, как консульства Франции (до 5,7%) и Австрии (до 2,6%). Среди всех стран ЕС наиболее низкое количество отказов дают консульские службы Румынии и Болгарии (до 1%), но эти страны сейчас не входят в Шенгенскую зону и выдают только национальные визы.
Следовательно, Украина относится к странам-лидерам на «визовой карте» Европейского Союза. Этот факт обусловливает глубокую взаимную заинтересованность Украины и ЕС в сфере миграционной безопасности и создает основания для продуктивного визового диалога, целью которого является, с одной стороны, отмена визового режима Европейским Союзом, с другой — обеспечение надлежащих гарантий безопасности со стороны Украины: в сфере безопасности документов, охраны границ, борьбы с нелегальной миграцией, другими видами трансграничной преступности и коррупцией.
Относительно невысокий показатель отказов в предоставлении виз (4,6%) свидетельствует о достаточном качестве, честности и обоснованности абсолютного большинства визовых заявок, поданных гражданами Украины. По данным показателям Украина близка к трехпроцентной «границе безопасности», которую ЕС устанавливает к странам, претендующим на безвизовый режим.
Существенные отличия между разными странами ЕС относительно уровня отказов украинским заявителям (от 2 до 14,7%) свидетельствуют о значительной роли политического фактора, когда степень доступности виз в большей мере зависит не от объективных критериев шенгенского права, а от политических установок, которые даются консульским работникам относительно содействия или несодействия поездкам граждан Украины в ЕС. Фактически пропорция отказов, будучи наложенной на наблюдение за политическими позициями государств, довольно точно отражает политическую готовность отдельных стран ЕС к дальнейшей либерализации визового режима с Украиной: чем меньше отказов, тем больше готовность определенной страны к решению отменить визы для граждан Украины.
Вместе с тем поддержка отмены виз для украинцев в странах — членах ЕС была бы значительно большей, если бы правительство нашей страны на деле, а не на словах засвидетельствовало готовность осуществить реформы, без которых претензии на безвизовый режим с ЕС гарантированно останутся пустым звуком. Например, ввело бы биометрические паспорта, создало и обеспечило полномочиями и ресурсами (а не ликвидировало, как это было сделано летом) государственную миграционную службу, на практике боролось с коррупцией, укрепляло доверие на уровне правоохранительных органов Украины и стран — членов ЕС. По крайней мере, попробовало бы поучиться блестящему опыту сербских коллег в этих вопросах. Об этом мы писали неоднократно, но воз и ныне там.