Насколько изменится внешнеполитический курс Украины после формирования кабинета министров под руководством Виктора Януковича? Поиском ответа на этот вопрос ныне озабочены многие политики в Брюсселе, Варшаве, Москве, Вашингтоне и других столицах. От того, какой ответ придет из Киева, зависит перспектива многих идей и проектов: от дальнейшего расширения НАТО до приднестровского урегулирования, от создания ЕЭП до транзитных нефтегазовых проектов.
Известно, что, согласно статье 106 Конституции Украины, президент Украины руководит внешнеполитической деятельностью государства, на что указывают те, кто предполагает сохранить преемственность внешнеполитического курса Украины при новом правительстве. Но та же Конституция устанавливает право Верховной Рады определять основы внешней и внутренней политики, на что ссылаются те, кто прогнозирует изменение этого курса в связи с формированием нынешнего парламентского большинства на основе Партии регионов. По нашему мнению, однако, вовсе не конфликт законодательных формулировок будет определять содержание предстоящих баталий вокруг формирования нового внешнеполитического курса, а конфликт мировоззрений, ценностей и интересов основных участников процесса принятия политических решений.
Вряд ли стороны украинской политики, представляющие пестрый конгломерат власти, пойдут в обозримом будущем на «законодательную войну» с целью пересмотра действующей законодательной базы, в частности Закона об основах национальной безопасности, являющегося главным законодательным щитом европейской и евроатлантической интеграции Украины. В этом нет особой необходимости. Закон можно оставить в качестве витрины, наполнив реальную политику содержанием, которое не оставит сомнений в истинных намерениях ее творцов.
Янукович и его команда
Прогнозируя некоторую коррекцию внешней политики Украины в восточную сторону, автор не склонен, тем не менее, ставить знак равенства между интересами Партии регионов и донецкого клана, с одной стороны, и интересами Кремля — с другой. Об этом уже немало написано, стоит лишь напомнить о незаинтересованности правящей ныне в Украине группировки в бесконтрольном проникновении более сильного российского капитала, способного в честной конкуренции вытеснить с украинского рынка и донецкий, и днепропетровский, и любой другой местный капитал. Партия регионов вместе со своим лидером — политический проект, блестяще паразитирующий на российской теме, при этом имеющий к российским интересам весьма отдаленное отношение.
В то же время наивным было бы предполагать и обратное — что за пророссийской риторикой правящей партии стоит тщательно замаскированное намерение ускоренными темпами втащить Украину в Европейский Союз и НАТО. Наряду с большой группой правительственных чиновников от ПР, индифферентных к вопросам внешней политики, в правительство вошла группа жестко ориентированных на восточный вектор лиц, возглавляемая первым вице-премьером Николаем Азаровым, известным в широких кругах апологетикой ЕЭП, а в узких — решающей ролью в вымарывании из Универсала национального единства упоминаний о Плане действий относительно членства в НАТО (ПДЧ). Именно Азаров призван возглавить процесс торможения вступления Украины в ВТО как минимум с перенесением даты вступления на вторую половину 2007 года и, соответственно, отнесением на более далекую перспективу начала переговоров о зоне свободной торговли с ЕС. К клиентеле Азарова можно с уверенностью отнести нового министра экономики Владимира Макуху (ответственного по должности и за ВТО, и частично за ЕС), с которым они вместе работали над переговорным процессом в рамках ЕЭП в бытность последнего заместителем министра иностранных дел. Напомним, что Макуха был переведен на должность посла Украины в Японии в начале 2006 года после того, как возглавляемый им тендерный комитет МИДа при странных обстоятельствах предоставил значительную сумму компании «Конгломерат» для выполнения проекта по международному имиджу Украины. Вскоре оказалось, что эта компания не способна выполнить условия тендера, контракт был разорван, а МИД до сих пор пытается взыскать с предприимчивых харьковчан деньги в судебном порядке. Тандем Азаров—Макуха, вероятно, призван создать альтернативный тарасюковскому МИДу центр генерирования принципиальных внешнеполитических решений в рамках правительства. Одним из таких решений, по-видимому, станет включение украинской стороны в подготовку ряда документов ЕЭП, выходящих за рамки создания зоны свободной торговли. Очевидно, что сам факт участия украинской делегации в переговорах о создании, например, элементов таможенного союза ЕЭП будет идеальной технологией дискредитации европейского выбора Украины, как это, впрочем, уже было в 2003—2004 годах.
Кроме того, не следует сбрасывать со счетов и влияние Анатолия Орла, назначенного на днях советником премьера по вопросам внешней политики. Позиции этого дипломата в компетентных кругах хорошо известны, в последний год он неоднократно выступал в прессе с разгромной критикой внешней политики оранжевой власти за ее прозападность и игнорирование интересов России.
В целом, в команде регионалов, приведенной ими в центральную власть, нет ни одного политика или чиновника, искренне мыслящего категориями европейского будущего Украины. Парадоксально, но, видимо, самым проевропейским политиком в стане регионалов, пришедших в правительство, является… Виктор Федорович Янукович.
Долгосрочные интересы системного восточноукраинского бизнеса — это тот, пожалуй, единственный существенный фактор, способный скорректировать политику ПР как основного партийного компонента правительства Януковича на европейском направлении. Пока же, в дополнение к кадровому составу, еще два основных фактора будут ограничителями западного вектора правительства Януковича. Во-первых, учитывая долгосрочные политические амбиции ПР и лично Виктора Януковича, для партии важно сохранить лицо в отношениях со своим электоратом, активное ядро которого составляют носители антизападнических настроений. Во-вторых, события 2004 года навсегда наложили отпечаток на образ Януковича и возглавляемой им партии в демократическом мире. И хотя ныне легитимность пребывания команды ПР у власти не вызывает сомнений, репутация лидера, причастного к грязной фальсификации результатов президентских выборов 2004 года, вряд ли подлежит глубокой коррекции. Это, безусловно, будет неизменным фактором прохладного восприятия Януковича на Западе.
Тактический компромисс с «региональным» уклоном
Очевидно, что ни одна из политических сил, представленных в правительстве, не сможет обладать контрольным пакетом в принятии всех внешнеполитических решений, поэтому фактическая политика многопартийного правительства Януковича будет плодом компромиссов. Однако нет сомнений в том, что позиция Партии регионов будет равнее прочих равных. И дело здесь не только в фигуре премьера. Качественный состав квоты регионалов в правительстве не оставляет сомнений относительно базовой философии внешней политики этой команды, достаточно вспомнить высказывания на международную тематику Николая Азарова, Дмитрия Табачника, Юрия Бойко. И хотя большинство правительственных постов регионалов имеют к внешней политике весьма опосредованное отношение, в этом случае важно количественное большинство.
В процессе принятия всех ключевых решений на уровне Кабмина Партия регионов будет пользоваться этим большинством, нейтрализуя таким образом голоса, например, министров иностранных дел и обороны с помощью голосов непрофильных министров.
Показательным примером коррекции курса, совершаемой вопреки позиции президента и МИДа, стало якобы принятое решение правительства отложить присоединение Украины к Плану действий относительно членства в НАТО. Само решение является фантомным, поскольку на заседании Кабмина оно, по нашим данным, не обсуждалось и не голосовалось. Как сказано в сообщении пресс-службы Кабмина, разосланном через полтора часа после завершения первой пресс-конференции премьера, правительство «временно переносит принятие окончательного решения по данному вопросу на период, когда будет достигнут больший уровень информированности населения о НАТО в процессе консолидации общества». Всем, кто сколько-нибудь знаком с системой мероприятий, закладываемых в ПДЧ, очевидна неадекватность такой мотивации, ведь одним из главных компонентов стандартного ПДЧ и является проведение информационных кампаний, направленных на информирование граждан о НАТО и повышение уровня сознательной поддержки членства общественным мнением. Такие мероприятия проводились в рамках реализации ПДЧ, в частности в Словакии и Болгарии — странах, где уровень поддержки вступления в НАТО в конце 90-х годов едва достигал 30%. Очевидно, что ссылки на уровень информированности в данном случае являются ширмой для сугубо политического решения — де-факто притормозить процесс вступления Украины в НАТО. При этом формального нарушения обязательств, прописанных в Универсале национального единства здесь нет: ведь окончательный его текст уже не содержал изначально предложенную президентом ссылку на ПДЧ, а перенесение сроков присоединения к плану формально не является отказом от членства в принципе.
Для ослабления влияния «нашеукраинского» (президентского) элемента в правительстве на одном из первых заседаний нового Кабмина уже было принято важное институциональное решение. Кабинет министров сократил число правительственных комитетов с семи до пяти, причем под сокращение попал Комитет по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, который возглавлял министр иностранных дел. Функцией этого комитета была координация политики министерств, ответственных за реализацию планов сотрудничества с ЕС и НАТО. Председательствуя в данном комитете, министр иностранных дел имел в своих руках механизм контроля и влияния на значительную часть внутренней политики — в компонентах, относящихся к европейской и евроатлантической интеграции. К работе этого комитета привлекались не только государственные служащие, но и — на регулярной основе — эксперты неправительственных организаций, что свидетельствовало о готовности правительства вести с общественностью открытый профессиональный диалог о состоянии дел на поприще евроинтеграции. В контексте обсуждения и принятия Кабмином этого решения показательной является полная индифферентность большинства министров, представляющих в правительстве «Нашу Украину» и, по идее, призванных отстаивать курс президента. По нашим данным, лишь присутствовавшие на заседании заместители министров иностранных дел и обороны (главы этих двух ведомств находятся в отпуске) открыто высказались против решения, объективно ослабляющего позиции их политической силы и лично президента в правительстве. Остальные предпочли отмолчаться.
Теперь эта структура ликвидирована, а ее полномочия переданы новосозданному правительственному комитету по вопросам правовой политики, обороны и европейской интеграции, который возглавил сам премьер-министр Виктор Янукович. Такая реорганизация лишает президентскую команду возможности влиять на принятие правительственных решений через институт правительственных комитетов, поскольку все пять комитетов ныне возглавляют представители Партии регионов.
Красные флажки вокруг МИДа
Министерству иностранных дел предстоят нелегкие времена. Золотой век, уместившийся в коротком промежутке между августом 2005-го и августом 2006 годов, закончен. Руководству министерства придется работать в новой реальности, в которой вес их ведомства в системе исполнительной власти будет снижаться. С упразднением упомянутого выше правительственного комитета по вопросам европейской и евроатлантической интеграции исчерпывается возможность МИДа эффективно контролировать выполнение правительством международных обязательств Украины, в первую очередь, планов действия Украина—НАТО и Украина—ЕС. Это грозит возвратом к ситуации времен Кучмы, когда европейская интеграция была лишь риторической витриной и элементом дипломатической игры, не подкрепленной реальной и последовательной внутренней политикой. И хотя оранжевая власть не совершила чуда в своих евроинтеграционных амбициях и много времени было потрачено впустую, в 2005 году были заложены важные институциональные основы, связывающие внешнюю политику с внутренней. Разрушение или же бессистемное переформатирование этих основ может привести к тому, что внешняя (в редакции МИДа) и внутренняя политика Украины вновь станут двумя параллельными мирами.
Очевидно, что весьма дипломатичная дискуссия относительно сроков вступления Украины в ВТО между премьером Януковичем и министром Тарасюком, имевшая место в день представления министра, будет не последней дискуссией между этими политиками. Как минимум предстоит дискуссия по ПДЧ, относительно которого у МИДа, как и у Минобороны, есть четкая позиция, отличающаяся от позиции ПР.
Учитывая, что министр иностранных дел принадлежит к президентской квоте, сомнительно, чтобы регионалы с самого начала попытались взять курс на замену министра. Вероятно, они изберут путь, который уже в некоторых элементах начал фактически реализовываться, а именно: создание параллельных центров принятия решений в обход МИДа, блокирование предложений МИДа на заседаниях правительства, фактическое урезание полномочий внешнеполитического ведомства.
Если формирование разноцветного правительства Януковича не приведет к кристаллизации хотя бы минимально необходимого консенсуса по основным вопросам внешней политики, сама политика станет заложницей внутриполитической конкуренции и не сможет выполнять функцию эффективного представительства консолидированных интересов Украины на международной арене.