В миграционной политике всегда есть привкус театральной условности. Например, пока консервативные политики при власти декларируют «борьбу с нелегальной иммиграцией», в той же стране может проводиться довольно либеральная миграционная политика, в которой заинтересованы местные работодатели. Такую картину можно наблюдать сегодня во многих странах ЕС.
Но в Украине своя версия классического «миграционного театра», где много говорят об одном, а делают мало и другое. В отличие от большинства соседних стран, эта версия сфокусирована на собственных гражданах — трудовых мигрантах.
У нас говорят об утечке мозгов и рук, нехватке кадров и национальной катастрофе. Говорят о необходимости и обязанности «возвращать» трудовых мигрантов. Говорят об апокалипсических масштабах трудовой миграции, часто манипулируя данными или вообще выдумывая их.
Это не означает, что проблемы нет. Украина действительно движется к миллионной демографической яме уже в ближайшие годы, даже без учета миграционных процессов, усиливающих эту тенденцию. Но постоянные преувеличения и искажения существенно обесценивают значимость настоящей проблемы. Происходит определенная инфляция восприятия, в то время как эта сфера нуждается в реальном, а не виртуальном урегулировании со стороны государства.
Что происходит на самом деле
В то же время реальные дела в этой сфере значительно скромнее масштаба риторических упражнений, хотя попытки обратить на нее внимание были. За последние семь лет приняты четыре стратегических документа, которые полностью или частично фокусировались на вопросе трудовой миграции из Украины.
К сожалению, их нормы были прописаны в максимально широких формулировках, их введение не предусматривает определенных источников финансирования, а заниматься этим вопросом должны были аж 14 органов центральной исполнительной власти со всеми областными администрациями в придачу. Конечно, среди них есть главные.
Кабмин выступает центральным контрольным органом, ведь ему отчитываются о выполнении «Плана мероприятий по обеспечению реинтеграции в общество трудовых мигрантов и членов их семей». Ответственным за трудовую миграцию в целом сегодня официально является Минэкономики, а до декабря 2019 года эту функцию выполняло Минсоцполитики. (Кстати, в процессе трансфера полномочий между ними потерялся один из немногочисленных доступных инструментов предотвращения мошенничества — официальный реестр лицензированных посредников в сфере трудоустройства за границей, позволяющий проверить, не липовая ли фирма предлагает вам свои услуги.)
Но смена ответственного не изменила общей ситуации: Министерство экономики фактически не наделено реальными инструментами влияния на внедрение даже прописанных несовершенных программ, а на само их внедрение все так же не выделено финансирование. Следовательно, имеем преимущественно общие фразы, имплементированные общими действиями.
Едва ли не первой ласточкой конкретики в этом поле стал недавний законопроект №4669, предусматривающий материальную помощь для реинтеграции трудовых мигрантов. Право на получение помощи до 150 тыс. грн будут иметь граждане Украины, проводившие оплачиваемую деятельность за границей больше одного года. При этом размер государственного финансирования будет пропорционален размеру инвестиций от заявителя.
В целом, по подсчетам Минэкономики, такую помощь смогут получить 720 человек, что, по мнению этого органа, соответствует приблизительному количеству безработных трудовых мигрантов, которые вернулись в Украину в 2020 году и могут иметь навыки и склонность к предпринимательской деятельности. Проект не лишен недостатков. Например, источниками расчетов являются неназванные «экспертные оценки», а целевая группа несколько маловата, как и предлагаемая сумма, но все же это — очевидный шаг вперед на фоне нынешней политики.
Но в целом, хотя за кулисами «миграционного театра» и происходит определенная постоянная работа правительственных структур, пока ситуация с урегулированием трудовой миграции, скорее, неутешительная. Постепенно растет как общий объем, так и доля в нем долгосрочной и безвозвратной трудовой миграции. Украинские трудовые мигранты очень незащищены, мало осведомлены и составляют третью из самых больших группу жертв торговли людьми в ЕС. Нынешние механизмы противодействия такому положению вещей преимущественно недейственны.
Что делать
Возникает логичный вопрос: какие же механизмы управления трудовой миграцией будут действенными? И здесь надо признать важную вещь: современная трудовая миграция — настолько непостоянное и сложное явление (как и ее урегулирование), что говорить об эффективной политике возвращения трудовых мигрантов невозможно. Представление о самой возможности такой политики в большей степени сформировано упомянутой выше пустой политической риторикой, а фактически украинское государство не имеет информации об объемах и структуре трудовой миграции и поэтому не сможет надлежащих образом оценить эффект от каких-либо своих действий на указанном направлении.
Это проблема не только Украины, но и других стран-доноров рабочей силы, констатированная многими международными исследователями.
Но означает ли это, что следует отказаться от каких-либо попыток политики в отношении трудовых мигрантов? Категорически нет. Но государственная политика в этой сфере должна сместиться от логики возвращения к логике сопровождения и поддержания связей.
Сжато ее можно сформулировать так: украинские трудовые мигранты на каком-либо этапе выезда за границу (намерение, дорога туда, пребывание там, намерение вернуться, возвращение, реинтеграция дома) должны иметь доступ к информации, государственной поддержке и участию в жизни украинского общества, в частности политической и экономической.
Похожим путем в конце 2000-х пошла Польша, сформулировавшая следующее стратегическое видение: Польша как «демократическая страна и член ЕС» не имеет «правовых или административных инструментов» для ограничения или стимулирования выезда своих граждан за границу. Поэтому правительство должно отказаться от попыток повлиять на решение вернуться или задерживать в стране потенциальных эмигрантов. Вместо этого задачей государства должно быть создание условий для осуществления эмигрантами рационального выбора по возвращению и упрощению возвращения такими мерами как информирование, устранение административных барьеров или содействие в реинтеграции на рынке труда.
Понимание, как можно воплотить на практике эту философию в Украине, нуждается в подробной разработке, но здесь можно обратиться к наработкам украинских экспертов, исследованиям о проблемах трудовых мигрантов и опыту соседних стран с похожими миграционными картинами в анамнезе — той же Польше или Румынии.
Механизмы и приоритеты
Изменение системы управления. Урегулирование трудовой миграции носит принципиально межведомственный и интердисциплинарный характер. Современный формат (ответственность Кабмина и Минэкономики) не соответствует вызовам сферы. Поэтому альтернативой может стать создание или отдельного министерства, или межведомственного органа по вопросам трудовой миграции. Так, в 2007 году в Польше была создана Межведомственная группа по вопросам миграции (Międzyresortowy Zespół do Spraw Migracji), объединяющая причастных должностных лиц (внутренние дела, иностранные дела, статистика, образование и т.п.) и занимающаяся вопросами иммиграции и эмиграции, формируя стратегические ориентиры миграционной политики.
В рамках Группы функционируют субструктуры, в частности, в 2008 году была создана Рабочая группа по вопросам возвратной миграции, разработавшая одну из первых комплексных программ действий и принципа урегулирования возвратной миграции.
В Украине с 2019 года функционирует похожая по структуре Межведомственная рабочая группа по вопросам интегрированного управления границами, поэтому соответствующий опыт уже есть.
Усиление информирования. Нехватка информации об условиях труда и своих правах — одна из причин особой уязвимости украинских трудовых мигрантов перед торговлей людьми и другими формами злоупотреблений и мошенничества. Так же недостаток информации о рынке труда и возможностях в Украине может стать помехой даже для тех трудовых мигрантов, которые планируют вернуться.
Выходом были бы один или два комплексных информационных ресурса, которые предоставляли бы, с одной стороны информацию о возможностях трудоустройства за границей, правах трудовых мигрантов и механизмах защиты, а с другой — информацию о возможностях и условиях возвращения.
В Польше для этого есть своя положительная практика. Там уже 13 лет функционирует сайт для возвращенцев www.powroty.gov.pl, который не только предоставляет информацию пассивно, но и позволяет индивидуально проконсультироваться и получить официальный ответ в течение 14 дней. В Украине информация для возвращенцев лишь частично размещена на сайтах МИД.
Больше сопровождения, диалога и политического участия. Значительная часть взаимодействия с трудовыми мигрантами находится в компетенции МИД. Но и сеть, и структура дипломатических представительств Украины не соответствуют потребностям украинского сообщества в основных странах назначения.
Трудовые мигранты ограничены в доступе к выборам из-за отсутствия участков и необходимости подтверждать основание пребывания. Именно поэтому сообщество трудовых мигрантов за границей не представляет для политиков интереса даже как потенциальный электорат. Улучшение доступа к выборам через голосование по почте, многодневное голосование, увеличение количества участков или внедрение мобильных участков позволило бы сообществу трудовых мигрантов получить собственный голос в диалоге с властью родной страны и четче артикулировать свои потребности, что, в свою очередь, содействовало бы разработке более эффективной государственной политики.
Также трудовые мигранты лишены полноценного доступа к защите своих прав через украинские дипучреждения, часто имеют проблемы с получением административных услуг.
Здесь следует обратить внимание на опыт Румынии: эта страна создала должность атташе по вопросам труда и социальным вопросам в десяти дипломатических миссиях в странах с большим количеством румынских граждан, предоставляющего информацию по трудовым правам и социальной защите, а также принимающего к рассмотрению случаи нарушений прав граждан Румынии.
* * *
Это далеко не полный перечень того, что может быть изменено в политике по трудовой миграции. Но внедрение даже только предложенных выше изменений заложит основу для создания сети высокоэффективных информационных, культурных, социальных и экономических связей между трудовыми мигрантами и Украиной, которые, в том числе, и будут предоставлять мигранту возможность беспроблемно вернуться, если он решит это сделать.
Только такие действия обеспечат Украине сохранение человеческого потенциала и защиту своих граждан в уязвимой ситуации. Все это надо делать уже сейчас, поскольку времени на раздумья и попытки не осталось.
В статье использованы материалы аналитического отчета «Трудова міграція з України: нотатки до проблеми належного управління».
Больше статей Павла Кравчука читайте по ссылке.