О свободе передвижения людей в Европе да и в мире сейчас говорить немодно. Миграционные волны с их реальными и воображаемыми рисками реанимировали мигрантофобию, оживили правый популизм, а с ними сделали неудобными любые темы, связанные со снятием барьеров и дальнейшей либерализацией условий перемещения людей. Тем не менее глобализация делает неизбежной большую мобильность, а нахождение разумного баланса между обеспечением безопасности и открытостью границ становится одной из важнейших составляющих международной политики.
Свобода передвижения людей обычно стоит четвертой в неформальном европейском списке свобод (первые три - свобода движения товаров, услуг и капитала). Однако именно свобода передвижения наиболее заманчива и наиболее рискованна одновременно. Вот почему ее так трудно достичь на практике: даже после вступления страны в ЕС предусмотрены переходные периоды для новых членов, в течение которых их граждане могут лишь частично пользоваться привилегиями «четвертой свободы», полнота которой предполагает возможность беспрепятственно перемещаться между странами Союза в целях проживания, работы и учебы.
Существуют последовательные стадии достижения свободы передвижения, первая из которых - безвизовый въезд для краткосрочного пребывания (без автоматического права на работу или на постоянное проживание). Именно в борьбе за эту первую ступеньку к «четвертой свободе» в отношениях с Евросоюзом вот уже несколько лет находится Украина и другие страны Восточной Европы. Политически удалось достичь немалого, но решающего эффекта, заметного для рядовых граждан, пока не наступило. Поэтому и граждане, и представляющие их интересы организации продолжают быть в основном недовольными. Тем временем, несмотря на трудности, рутинный политико-технический процесс движется в сторону определенной цели - отмены визового режима.
Тема важная и актуальная…
Статистика выдачи виз ЕС за 2010 год свидетельствует о том, что Украина прочно занимает вторую в мире (после России) позицию в рейтинге стран, граждане которых получают наибольшее число виз для въезда в ЕС. В Украине в этот период странами-членами ЕС выдано 1 млн. 227 тыс. виз, т.е. 9% от всех виз ЕС в мире, и на 10% больше, чем в 2009 году. По темпам «прироста» виз, однако, Украина отстает от соседей: российский показатель за год вырос на миллион - от трех с половиной до четырех с половиной миллионов виз, или на четверть. Также примерно на четверть выросло количество выданных европейских виз в Китае и Турции. Вновь обращает на себя внимание феномен Беларуси - вопреки распространенным мифам о самодостаточности, замкнутости, ориентированности на Россию белорусского общества именно граждане этой страны получают наибольшее в мире количество виз ЕС в пересчете на душу населения, причем пропорция многоразовых виз здесь не уступает украинским и российским показателям - около трети всех виз.
Вопрос визовой либерализации (под этим эвфемизмом в ЕС скрывается то, что мы привыкли называть отменой визового режима) занял прочные позиции и в политическом диалоге ЕС с восточноевропейскими соседями, и в приоритетах технического сотрудничества. Недавно прошедший саммит «Восточного партнерства» в Варшаве задекларировал, что мобильность людей является одним из региональных приоритетов, а безвизовый режим для восточных соседей будет установлен «в должное время», то есть, когда прописанные в «Планах действий» технические критерии будут выполнены. Благодаря настойчивости польского председательства в ЕС из политического лексикона был устранен тезис о «долгосрочной перспективе» безвизового режима, а значит, в еще большей мере, чем раньше, - мяч на поле стремящихся к безвизовому режиму соседей ЕС, в первую очередь Украины и Молдовы.
Процессы визовой либерализации становятся все более публичными. После почти года сомнений в целесообразности этого процесса, в официальных источниках наконец-то опубликован текст Плана действий по визовой либерализации для Украины. Отчет Еврокомиссии, о котором речь пойдет ниже, стал публичным практически сразу после его передачи украинской стороне. Европейские дипломаты более открыты к обсуждению визовых вопросов, чем это было еще пару лет назад. В частности, последняя презентация независимого мониторинга визовой политики ЕС, проведенная общественной инициативой «Европа без барьеров» в Укринформе 22 сентября, собрала немало представителей консульств и посольств. Дискуссия была достаточно откровенной, например, Чрезвычайный и Полномочный Посол Греции в Украине публично признал проблемы греческой консульской службы и даже озвучил меры, направленные на преодоление «безобразной» визовой практики греческого консульства в Мариуполе.
Тем временем выгодное для украинской стороны измерение темы свободы передвижения закрепляется в повестке дня и других международных организаций, в частности ОБСЕ. На ежегодном форуме по правам человека, проходящем в Варшаве, целый день (29 сентября) был посвящен «четвертой свободе». Причем на фоне традиционных для обсуждения в ОБСЕ вопросов (свободы передвижения внутри страны, свободы беспрепятственно покидать свою страну и возвращаться в нее) более четко прозвучала тема и относительно права законопослушных граждан региона ОБСЕ без помех въезжать на территорию другой страны, точнее, стран, и тема «шенгенской стены» звучала достаточно настойчиво. На этом форуме публично заявила о себе коалиция общественных организаций «За Европейский континент, неразделенный визовыми барьерами», в которую входит более сорока общественных организаций из разных стран Европы, включая Украину. Таким образом, шенгенский визовый режим, препятствующий поездкам одних европейцев в гости к другим, элегантно был поставлен в формате ОБСЕ в один ряд с репрессивными ограничениями на въезд-выезд и перемещения людей, устанавливаемые авторитарными режимами Беларуси и Узбекистана.
Что сделано?
В сентябре Европейская комиссия опубликовала первый отчет о прогрессе Украины по выполнению плана действий по визовой либерализации. Этот документ, будучи публично доступным, проливает свет на то, каким образом Украина справляется с заданиями, сформулированными в Плане действий по визовой либерализации, полученном Украиной в ноябре прошлого года. Отчет достаточно сбалансирован, как положено продукту незаполитизированного пера чиновников Еврокомиссии, которые стремятся разглядеть позитив везде, где есть соответствующий повод, и в то же время бесстрастно указывают на дефициты и проблемы. К недостаткам документа можно отнести то, что в нем отражено положение по состоянию на начало июля, а с тех пор ситуация изменилась, несколько новых нормативно-правовых актов были приняты окончательно либо в первом чтении.
В отчете отмечен прогресс Украины в разработке и принятии законодательства, регулирующего выдачу идентификационных документов (об этом ниже), права беженцев и лиц, ищущих убежище. В этом контексте важнейшим событием стали разработка правительством и принятие парламентом новой редакции Закона «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» (принят во втором чтении 22 сентября). Важное значение имело утверждение указом президента Концепции государственной миграционной политики. Отмечен прогресс в разработке законодательства по противодействию торговле людьми - профильная конвенция Совета Европы была ратифицирована еще в конце пришлого года.
Отмечено и принятие (администрацией Госпогранслужбы) Плана действий по внедрению в Украине концепции интегрированного управления границами, призванной модернизировать, согласно европейским стандартам, принципиальные подходы к охране границ Украины. При этом украинское антикоррупционное законодательство (а это, вероятно, будет наше «слабое звено») оценивается достаточно осторожно, с долей скепсиса.
Вообще относительный успех нормативно-правового процесса вокруг визовой либерализации обусловлен низкой степенью политизации многих вопросов, подлежащих законодательному урегулированию и отсутствию в большинстве случаев ярко выраженных политических и коммерческих интересов и конфликтов.
Биометрическая истерика
Несколько в ином ракурсе обстоят дела, когда дело доходит до конкретных реформ, заметных для общества, лакомых для политиков и бизнесменов от политики. Судьба Закона «О документах, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины», принятого во втором чтении 23 сентября, являет собой, к сожалению, типичный пример сочетания благородной цели, правильной философии законопроекта и «неаккуратности» в деталях, которая служит признаком бизнес-лоббирования.
Закон уже вызвал политическую реакцию и активно обсуждался в медиа, в том числе и на страницах ZN.UA (в прошлом номере). К сожалению, большинство появившихся заявлений и материалов популистичны, далеки от анализа сути предполагаемых реформ системы идентификационных документов, их соответствия европейским стандартам и общественной важности, и сводятся либо к запугиванию граждан ужасами «виртуального концлагеря», «биометрического гетто», либо к обличению группы лоббистов, заинтересованных в получении значительных государственных заказов на производство документов нового типа. Лоббисты, безусловно, имеют место быть, и проблемы прозрачности госзакупок в этой сфере далеко не новость. Однако это не повод для отказа от важной реформы в стране, где существует традиционный хаос в системе идентификационных документов - в сфере, которая никогда еще не регулировалась на уровне закона, вопреки европейской практике и здравому смыслу.
Некоторые авторы вообще фантазируют по поводу предстоящего «принудительного ограбления» граждан Украины вследствие якобы обязательной замены всех идентификационных документов, за что надо будет якобы выложить в 2012 году кругленькую сумму. Это при том, что закон однозначно указывает на то, что все действующие документы действительны в течение указанного в них срока действия и обязательной замене не подлежат. Исключение сделано лишь для водительских прав советского (!) образца, которые предлагается изъять из обращения до 2014 года.
Проблемы, конечно, у закона есть, и на них, в частности, указывают эксперты УВКБ ООН, в своем выводе констатировавшие неоправданное сокращение (до шести месяцев) срока действия документов, выдаваемым беженцам. Совершенно неоправданным выглядит также предусмотренное законом появление большого количества «социальных» документов - социального удостоверения, удостоверения инвалида, удостоверения пенсионера и т.д. Логично было бы двигаться в сторону единого социального документа.
В то же время качество дискуссии уже повлекло за собой формирование в обществе скорее негативного отношения не к недостаткам закона, а к проведению реформы идентификационных документов вообще. И это в стране, где до сих пор вступающим во взрослую жизнь 16-летним гражданам выдают нелепые, легко подделываемые синие книжечки музейного стандарта, а в обращении одновременно находится семь (!) разных образцов водительских прав.
Политикам и чиновникам, принимающим решения, в свою очередь необходимо знать, что успешное проведение реформы идентификационных документов предполагает не только современную техническую составляющую (пластиковые ID-карты, электронные чипы, биометрия, базы данных и системы считывания), но и, безусловно, качественную систему общественного контроля, защиту персональных данных, недоступную для коммерсантов систему персонализации личности, прозрачный процесс изготовления и хранения документов. Лишь тогда данная реформа станет не только источником заработка производителей документов, но и инструментом обеспечения безопасности и комфорта граждан и будет служить достаточной гарантией доверия зарубежных партнеров к украинским документам - без чего о безвизовом режиме можно только мечтать.
Когда будет результат?
Никто не может достоверно предсказать дату получения Украиной безвизового режима с ЕС. Это зависит от множества факторов, большая часть которых касается ситуации в Украине. Нет смысла повторять тезис о контрпродуктивности муссирования возможных дат типа «к началу Евро-2012». Такие прогнозы не имеют ничего общего с реальностью.
Следующий отчет Еврокомиссии по Украине будет подготовлен к концу года. Будет ли в нем содержаться вывод о выполнении Украиной первой фазы Плана действий по визовой либерализации? По нашему мнению, нет. Скорее всего, при сохранении ныне существующих темпов с первой фазой (законодательной) Украина сможет справиться к середине следующего года. Для принятия соответствующего решения (о переходе ко второй фазе, имплементационной) Евросоюзу понадобится минимум полгода. То есть, возможно, к концу 2012 года будет дан официальный старт второй фазе. Она займет однозначно больше времени, чем первая. Минимум два года. Отсюда самый оптимистический экспертный прогноз принятия Евросоюзом решения об отмене виз для Украины - конец 2014 года. Хотя в начале 2015 года президентские выборы, и не исключено, что решение будет приниматься после них - с учетом политического фактора.