В начале ноября США ввели новые санкции против Исламской республики Иран.
Нынешний пакет - самый масштабный из когда-либо принятых Вашингтоном против Тегерана. По разнообразию попадающих под санкции сфер иранской политической жизни и охвату различных секторов иранской экономики эти санкции превосходят не только меры времен обострения иранской ядерной проблемы, но и те, что США вводили против Ирана после революции 1979 г. и последовавшего за ней кризиса с заложниками в американском посольстве в Тегеране.
Однако самыми важными в нынешнем шаге США станут меры против третьих стран за несоблюдение американских санкций. Этому вопросу отведено немало места и в документе министерства финансов, и в многочисленных комментариях высших чиновников президентской администрации. Если судить по настрою последних, Вашингтон действительно готов не дать спуску и друзьям, и врагам. Нарушителям режима санкций обещают скорое и чувствительное наказание. Похоже, администрация президента Дональда Трампа настроена делом доказать серьезность своих намерений, чтобы добиться впредь неукоснительного исполнения собственных санкций остальными членами мирового сообщества.
В последние годы санкции стали, пожалуй, главным инструментом в международной политике для Вашингтона. Администрация Трампа и Конгресс применяют их охотно, часто, против все большего числа стран. В список целей попадают и главные геополитические противники (Китай, Россия), и государства, угрожающие интересам США в ключевых регионах мира (КНДР, Сирия), и враждебные режимы по соседству (Никарагуа, Венесуэла). Вес американской экономики, лидирующие позиции в мировой финансовой системе делают американские санкции действительно эффективным оружием: их негативные последствия неизбежно приводят к существенному экономическому урону для "жертв". Американские санкции эффективны еще и потому, что вместе с Вашингтоном их обеспечивают многочисленные союзники и партнеры США.
Вот только способы заручиться такой поддержкой бывают разные. Предшественник Трампа Барак Обама отдавал предпочтение дипломатической подготовке, убеждал партнеров объединить усилия до того, как Вашингтон вводил собственные санкции. Такой подход был удачно реализован в отношении России. Именно синхронность шагов США, ЕС и других стран обеспечили эффективность тех санкций. Да, такой подход тоже имеет свою цену. Вашингтону приходилось не только убеждать, но и "подкупать" партнеров, обещать им уступки по другим вопросам. Приходилось ограничивать масштаб санкций: США были готовы к более решительным мерам против Москвы еще в 2014 г., о чем свидетельствуют высказывания членов президентской администрации и конгрессменов, но в итоге согласились с компромиссными решениями, позволившими "взять на борт" всех еэсовцев. Но более высокую цену ввода санкций компенсировали низкие затраты на сохранение режима санкций. Решение было общим, и политические издержки для США сокращались, поскольку ответственность за ограничения разделяли лидеры других стран.
Трамп отдает предпочтение односторонним действиям. США просто ставят своих партнеров перед фактом новых санкций, часто бьющих по интересам последних - экономическим и политическим. Американские партнеры оказываются перед неудобным выбором между верностью союзническому долгу, желанием сохранить политическое единство Запада, с одной стороны, и необходимостью защищать собственные интересы и независимость внешней политики - с другой. Такой подход для Вашингтона не нов: уже после завершения "холодной войны" США приняли законы Торичелли и Хелмса-Бертона, не только ужесточившие американские санкции против Кубы, но и предполагавшие меры против их нарушителей из третьих стран. Однако современная американская политика ранее никогда не видела такого системного применения одностороннего подхода к санкциям, такой масштабной угрозы карательных мер против иностранных государств и компаний за несоблюдение американских законодательных актов о санкциях.
На этом фоне санкции Вашингтона против Ирана приобретают особое звучание. Для многих стран нынешний виток американо-иранского конфликта неотрывно связан с решением Трампа о выходе из соглашения по иранской ядерной программе. Шаг, предпринятый американской администрацией, за пределами США вызвал поддержку и понимание лишь у давних и непримиримых врагов Тегерана - Саудовской Аравии и Израиля. Соглашение было плодом тяжелых многолетних переговоров и венчало усилия не только американских дипломатов, но и их коллег из ООН, Великобритании, Франции, Германии, КНР и России. Соображения собственного политического престижа, опасения за стабильность Ближнего и Среднего Востока определили неприятие американской позиции остальными участниками соглашения, а вместе с этим - и неприятие американских санкций, которые США ввели против Тегерана, чтобы, по словам Трампа, "вынудить Иран подписать лучшее, более честное соглашение".
Нынешний пакет санкций против Ирана отличается не только широтой и тяжестью применяемых мер, но и разнообразием политических условий, которые США ставят перед Ираном, если тот хочет избавиться от гнета санкций. Здесь кроме нового, "лучшего", соглашения по ядерной проблеме и отказ от поддержки террористических групп на всем Ближнем Востоке, и уход из Сирии, и прекращение ряда военных программ. Под этими условиями с радостью подписались бы и европейцы. Особых симпатий к Ирану нет ни в Париже, ни в Лондоне, ни в Берлине. Но в едином пакете санкций меры, разрушившие соглашение 2015 г., остаются неотъемлемой частью.
Когда в мае с.г. США вышли из соглашения с Ираном, Европейский Союз пообещал сделать все необходимое для сохранения документа. Прежде всего, нужно было сохранить экономические преимущества, получаемые Ираном после заключения сделки, - они остаются едва ли не главным мотивом для Тегерана придерживаться соглашения. ЕС решил защитить свои компании от американских санкций и европейские инвестиции в Иране. Для этого Еврокомиссия дала ЕБРР разрешение продолжать проекты в Иране (правда, в банке решили не пользоваться этим, все же опасаясь мер со стороны США) и запланировала специальный расчетный механизм, через который в обход американских санкций будут проходить денежные потоки по сделкам с Тегераном.
По сути, действия Евросоюза стали прямым вызовом США и поставили под угрозу действенность санкционного оружия Вашингтона. Именно поэтому в ноябрьском пакете санкций американская администрация уделила столько внимания мерам против нарушителей режима. Вашингтон намерен дать бой не только Ирану, но и всем, кто выкажет сомнение в праве США применять максимально широко собственное национальное законодательство в сфере международных санкций.
В 1996 г., когда из-за ужесточения эмбарго против Кубы возникла угроза применения американских санкций против европейских компаний, ЕС тоже пошел на ряд серьезных мер, в частности, принял законодательные акты, позволявшие европейским юридическим лицам не выполнять американские требования. Однако тогда ЕС предпочел урегулировать конфликт дипломатическим путем: европейцы ограничили сотрудничество с Кубой, взамен США обязались не применять против них меры обеспечения санкций. Законодательные акты ЕС так никогда и не были применены. Не вызывает сомнения, что и сегодня ЕС выберет такой же путь урегулирования спора с Вашингтоном. Вот только администрация Трампа едва ли пойдет на переговоры о смягчении мер против третьих стран. И министр финансов Стивен Мнучин, и спецпредставитель по Ирану Брайан Хук уже заявили, что никаких исключений из режима санкций не будет. Единственное послабление (из-под санкций выведены поставки иранской нефти в восемь стран - Грецию, Индию, Италию, КНР, Тайвань, Турцию, Республику Корея и Японию) носит временный характер, что подтвердил госсекретарь США Майк Помпео.
Когда речь заходит о проблемах глобальной политики, ЕС остается раздробленным и слабым и выступить единым фронтом против Вашингтона едва ли сможет. К тому же, в составе Евросоюза немало американских клиентов вроде Румынии, которых Вашингтон сможет использовать против планов ЕС, если, паче чаяния, европейцы решат пойти до конца. Не стоит ожидать решительных действий и со стороны Японии, Южной Кореи или других экспортеров иранской нефти. В жестком спарринге с Вашингтоном по вопросам торгового дисбаланса и финансирования американского военного присутствия эти страны уже уступили администрации Трампа, а иранский вопрос в их национальных интересах занимает куда менее важное место.
По той же причине не стоит ожидать подрыва санкционного режима со стороны развивающихся стран, в т.ч. и Украины, которые могли бы воспользоваться очередными препятствиями для Ирана в доступе к западным технологиям и ресурсам и предложить собственные технологические продукты. Эти страны слишком зависимы от Вашингтона политически и экономически. В условиях жесткой игры, которую США ведут сегодня в вопросе санкций, Вашингтон наверняка не сделает послаблений ни для кого, и ослушаться его американские клиенты не осмелятся.
Остаются Китай и Россия. Эти страны наверняка проигнорируют требования США, тем более что на международной арене такую политику можно обосновать стремлением сохранить иранскую ядерную сделку и защитить мир на Ближнем Востоке. Отношения Пекина и Москвы с Вашингтоном и так далеки от партнерских, так что оба государства не побоятся рискнуть диалогом с США. Да и собственно санкций им бояться не приходится: Россия "обвешана" собственными ограничениями так, что добавить что-то существенное почти некуда (по крайней мере, не нанеся серьезного удара по интересам европейцев); и в отношении КНР Вашингтон пока опасается вводить масштабные санкции (остаются лишь точечные меры, вроде предпринятых этой осенью из-за военно-технических связей с Россией).
Вот только нарушение американских санкций будет иметь, скорее, символический характер. Чтобы не только проигнорировать санкции, но и обеспечить их позитивный экономический эффект - и для Тегерана, и для себя, - Китаю и России придется обеспечить безопасные финансовые механизмы. Как показывают попытки отказа от использования доллара и создания альтернативных западным международных расчетных систем, достичь прорыва в этих вопросах пока не удалось даже под прямой угрозой собственной экономике (как в случае с Россией). Едва ли ради Ирана Москва и Пекин будут стараться лучше.
В вопросе иранских санкций США играют очень жестко. Но и ставка высока - подтвердить свою гегемонию в мире и способность диктовать свою волю даже в ситуации, когда нет поддержки многих союзников. И следует признать: шансы победить - у США велики, значит, списывать со счетов мировой политики американское лидерство преждевременно.