На прошлой неделе лидеры стран - членов Европейского Союза собрались на саммит Европейского совета, посвященный, прежде всего, проблеме миграции.
Представители стран, занимающих совершенно разные позиции по этому вопросу - как, например, Германии и Франции с одной стороны, и Италии с другой - высказали свое удовлетворение результатами встречи. Однако остается неочевидным, действительно ли достигнутые договоренности являются значимыми и будут работать, или же на самом деле европейские лидеры "согласились не согласиться".
Немецкий контекст
Этот саммит проходил на фоне внутрикоалиционного конфликта в Германии - конфликта, тоже возникшего вокруг темы миграции. Глава министерства внутренних дел и лидер Христианско-социального союза Хорст Зеехофер выступил за более жесткую политику в отношении беженцев, прибывающих в Германию. В частности, речь шла о том, чтобы разворачивать лиц, ранее пробовавших получить статус беженца или просто зарегистрировавшихся в другой стране ЕС, на границе Германии, не допуская их в страну. В реальности таких лиц относительно немного: так, из 78 тыс. беженцев, которых приняла Германия за первую половину 2018 г., лишь 18 тыс. подпадают под этот критерий. Зеехофер угрожал, в случае если Меркель не согласится на это требование, ввести соответствующие проверки на границе с Австрией самостоятельно как глава МВД страны - тем самым де-факто ставя ультиматум: либо более жесткая миграционная политика, либо отставка Зеехофера и последующий коалиционный кризис.
ХСС - "сестринская" партия для Христианско-демократического союза, который возглавляет Ангела Меркель; ХСС принимает участие в выборах лишь в Баварии, тогда как ХДС в этой земле, наоборот, в выборах не участвует. Конфликт между Зеехофером и Меркель поставил этот статус-кво под вопрос, и обсуждался вариант, при котором сестринские партии расходятся, ХСС становится общенемецкой партией, а ХДС, в свою очередь, начинает работать в Баварии. В таком случае (который бы неизбежно сопровождался досрочными выборами) проигрывали бы обе партии. ХДС рисковал бы получить более консервативного, но при этом респектабельного, конкурента, который, при удачном для партии Зеехофера раскладе, собрал бы голоса умеренных правых избирателей ("Альтернативе для Германии" оставался бы в таком случае в основном их "ядерный" электорат - крайне правые). По июньскому опросу INSA, ХСС, став общенациональной партией, могла бы рассчитывать на 18% голосов (ХДС - на 22%), тогда как АдГ потеряла бы треть сторонников. Однако ХСС утратил бы свое бесспорное лидерство в Баварии, поскольку ХДС, с их мощным партийным ресурсом, наверняка смог бы получить значительную долю голосов в этой земле.
Именно поэтому не только в ХДС, но и в ХСС звучали критические по отношению к действиям Зеехофера голоса. Так, бывший министр культуры от ХСС, Ганс Майер, заявил, что раскол между "сестринскими партиями" стал бы знаком того, что партийная система в Германии продолжает рушиться, и страна приблизилась к состоянию Веймарской республики - поляризованной демократии с сильными радикальными партиями и слабым центром. Более того, согласно опросу от компании Forsa, 45% сторонников ХСС (и 69% немцев в целом) на основании скандала считают, что Зеехофер должен был бы подать в отставку с позиции министра. В воскресенье, 1 июля, Зеехофер и сам заявил перед членами партии, что планирует подать в отставку; однако другие партийцы уговорили его попробовать найти компромисс с Меркель. И действительно, компромисс был найден; на следующий день стороны согласились создать на границе с Австрией транзитные центры, позволяющие проверить, был ли беженец зарегистрирован в другой стране ЕС, и если да - относительно быстро депортировать его. Однако, как считает Мэтью Карнитшниг из Politico, это незначительная уступка для Меркель: идею транзитных центров она и сама лоббировала еще в 2015 г. Вместе с тем, для Меркель было важнее всего найти европейское решение проблемы, т.е. такое, при котором действия Германии не были бы сугубо односторонними, а вписывались бы в контекст общеевропейской миграционной политики. И саммит ЕС, по-видимому, позволил ей достичь этого.
Решение ли?
Хотя лидеры многих стран-членов положительно высказались о результатах саммита ЕС, размытая суть достигнутых соглашений позволяет предположить, что причина таких высказываний в том, что каждый лидер может их интерпретировать так, как ему или ей удобно для внутриполитических целей. Более жестко относящиеся к миграции государства, такие как Италия, Австрия или страны Вышеградской четверки, могут привлекать внимание избирателей к тому, что резолюция Европейского совета предусматривает более жесткий контроль над внешними границами ЕС или создание (на добровольной для стран основе) центров, позволяющих быстро разделить прибывающих на "нерегулярных мигрантов", которые должны быть депортированы, и беженцев. Итальянский вице-премьер Маттео Сальвини (и фактический лидер страны) уже назвал итоги саммита победой для Италии - что неудивительно, учитывая, что эта страна угрожала наложить вето на все решения саммита, если не получит требуемых уступок. Для него также важным достижением была декларация необходимости пересмотра Дублинского соглашения, предусматривающего, что мигрант должен запросить статус беженца в первой безопасной стране, куда прибыл - в частности, это приводит к концентрации мигрантов в Италии (а также Греции).
В свою очередь Меркель может, благодаря пункту про эти центры, утверждать, что нашла общеевропейское решение внутриполитического кризиса в противовес сугубо национальному; центры на границе с Австрией откроются лишь в случае согласия Вены, которое, учитывая антимиграционную позицию нынешней австрийской коалиции, получить будет непросто. Кроме того, в противовес идее "крепости Европа" (которую поддерживает тот же Сальвини, заявляющий, что беженцы, прибывающие по морю, "увидят Италию лишь на открытках"), соглашение не предусматривает радикального ужесточения границ для беженцев; речь идет, скорее, об ужесточении контроля при открытости для лиц, которым реально угрожает опасность в своих странах. Как и Германия, Франция поддерживает такое общее направление европейской политики.
Вместе с тем, учитывая, что транзитные центры будут создаваться на добровольной основе (Вышеградская четверка и, по-видимому, Италия блокировали любые упоминания обязательных мер; Франция и Австрия уже заявили, что такие центры создавать не будут), неясно, как в действительности соглашение будет работать. Кроме того, представление вопроса беженцев как ключевого в 2018 г. напоминает круги на воде; число беженцев, прибывающих в Европу, в реальности уже значительно сократилось, фактически достигнув докризисного уровня, но европейский избиратель все еще считает проблему миграции одной из важнейших. Признавать проблему и говорить о ней вроде бы и необходимо, чтобы избежать оттока избирателя к крайне правым. Однако, как показывает пример Германии, где на предвыборных дебатах между лидерами двух главных партий речь шла почти исключительно о миграции, зацикливаться на этом вопросе - значит признавать повестку дня правых и, в конечном итоге, справедливость их опасений.
Перспективы
Как считает Карнитшниг, достигнутые в Германии договоренности скорей похожи на временное перемирие, чем на долговременное мирное соглашение. То же самое, пожалуй, можно сказать и о договоренностях, достигнутых в конце июня Европейским советом. Не подтверждая ранее проигнорированное некоторыми странами (прежде всего Вышеградской четверкой) обязательство разместить у себя некоторое количество беженцев по квотам солидарности, но и не отменяя его, и признавая создание транзитных центров добровольной мерой, июньское решение ЕС, по сути, не является решением проблемы. Единственное достигнутое решение, имеющее стратегический потенциал, - это усиление сотрудничества с третьими странами и с Африкой в целом, нацеленное на то, чтобы в Европу направлялось меньше людей. В частности, говорят о создании центров для мигрантов в странах Северной Африки, чтобы еще там отделять экономических мигрантов от беженцев. Однако если это решение и не останется декларативным (что возможно, учитывая, что ни одна африканская страна пока не согласилась разместить у себя такой центр), оно в любом случае является долгосрочным. А пока, если в Африке или на Ближнем Востоке разразится очередной конфликт, Европу ждут новые волны миграции и новые политические потрясения.
Между тем решения, связанные с транзитными центрами, могут также быть деструктивными для Евросоюза и его главнейшего достижения - свободы перемещения. Дело в том, что австрийский премьер Себастьян Курц уже заявил, что если Германия введет односторонние меры по возвращению мигрантов, прибывающих из Австрии, последняя ответит созданием таких же центров на границах с Италией и Словенией. Иными словами: или транзитный центр работать не будет, или режимы контроля в Европе заметно ужесточатся по принципу домино, что ударит по перемещениям, не имеющим отношения к беженцам вообще. Маттео Сальвини, что неудивительно для крайне правого политика, уже поддержал восстановление контроля на границе с Австрией; в свою очередь мэр итальянского города, находящегося на границе, выступил против, заявив, что это будет ударом по бизнес-активности. Чехия также уже готова ввести проверки на границе с Германией, и за ней может последовать Польша.
Впрочем, не факт, что транзитные центры на границе Германии и Австрии все же будут созданы. Дело в том, что коалиционный партнер ХДС и ХСС - Социал-демократическая партия Германии выступала против таких центров в 2015 г., когда Меркель предложила эту идею, и выступает против них сейчас. С другой стороны, демарш Зеехофера, как уже было сказано, не нашел широкой поддержки даже среди сторонников его собственной партии - 55% из них, согласно опросу, с политикой Зеехофера не согласны; рейтинг ХСС также упал. Иными словами, позиции главного немецкого лоббиста создания таких центров ослаблены.
Однако риски для свободного передвижения в Европе действительно существуют. Возможно, именно здесь всерьез проявится опасность правых сил, пришедших к власти в Австрии и Италии; из-за действий этих ключевых для ЕС стран "эффект домино" может привести к ужесточению границ внутри Евросоюза в целом. Зеехофер, Курц и Сальвини, представляя спектр правых взглядов, демонстрируют, что "Европа наций" - это, со всей неизбежностью, Европа конфликтов; правые могут поддерживать друг друга в предвыборных кампаниях, но если они приходят к власти, и интересы их стран сталкиваются, исход будет проигрышным для всех сторон. Между тем лидеры стран Вышеградской четверки, хотя объективно их государства не заинтересованы в восстановлении контроля на границах с другими европейскими странами (число прибывающих в эти четыре страны мигрантов крайне мало), играют и будут играть на антимиграционных настроениях электората.
Сложно утверждать, чем закончится нынешнее противостояние. Возможно, действительно контроль на границах будет усилен и, как и дополнительный контроль, действующий сейчас на отдельных границах Германии, Австрии и скандинавских стран, станет "новой нормой". В любом случае в текущих процессах немного радостного для сторонников открытых границ и европейской идеи, а также для бизнеса и туризма. Вместе с тем нельзя утверждать, что само по себе несогласие по вопросу миграционного контроля непременно приведет к расколу ЕС в целом. Скорее, деструктивный для ЕС потенциал несет правая повестка дня в целом. Однако предвыборные заявления нередко расходятся с делом, и угроза может быть преувеличена. Так, много говорили о возможности отмены санкций против России, сначала после прихода к власти правой коалиции в Австрии, затем - популистской коалиции в Италии. Но несмотря на лояльные заявления партий-победителей в ходе избирательной кампании, Совет ЕС, состоящий из профильных министров всех стран-членов, 23 июня санкции продлил еще на год.